导论

第一节 问题的提出及研究意义

一 研究问题的界定——欧盟在国际气候谈判中的立场

全球气候变化（Global Climate Change-GCC）是当今世界所面临最严峻的全球性挑战之一，现在俨然从一个科学和环境问题已经上升为一个国际社会广泛关注的“高级政治”（high politics）问题。欧盟是国际气候谈判中最为重要的博弈者之一。1990年联合国正式启动国际气候谈判以来，“欧盟是国际气候谈判的最初发起者，一直是全球减排最主要的推动力，并希望担当谈判领导者的角色”。而且欧盟事实上也是事实上的京都进程以及后京都时代国际气候谈判领导者，在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）及其《京都议定书》的谈判与生效过程中发挥“领导”作用。欧盟自身也多次宣称和强调其在国际气候治理中发挥领导与带头作用。那么，具体而言，欧盟在国际气候治理和国际气候谈判中到底发挥了怎样的作用呢？我们需要具体经验事实的佐证。一般而言，国际气候治理中每个国家的作用是不同的，根据其大小大致可分为四类：领导者，积极参与者，旁观者（搭便车）与拖后腿者。而判断依据和主要指标有以下几点：（1）对全球气候变化的关注程度；（2）对国际气候谈判的参与程度；（3）对国际气候条约的履约程度；（4）国际气候治理过程中的对外援助力度；（5）国际气候谈判中提出的减排目标和措施的激进程度。接下来根据以上五个指标对国际气候治理中欧盟的作用和地位进行一个大致界定。

第一，对气候变化问题的关注程度。欧盟是国际上最早对气候变化问题进行关注的行为体之一。早在1986年欧洲议会就通过了一份决议，承认需要在共同体层面采取应对气候变化的措施。1988年欧共体委员会通过了第一份官方文件呼吁采取应对气候变化的行动。在1990年6月的都柏林欧洲理事会——欧共体首脑会议上，欧共体就呼吁尽早采取措施限制温室气体排放。紧接着10月的欧共体能源与环境联合部长理事会通过了一个协定，规定欧共体作为一个整体在2000年把温室气体排放稳定在1990年的水平。此后，从1990年国际气候谈判开始直到现在，气候变化问题始终是欧盟议事日程高度关注的一个问题。特别是2001年美国退出《京都议定书》之后，欧盟并没有退却，而是积极采取外交行动，促使议定书在2005年最后生效。2009年12月哥本哈根气候会议之后欧盟环境部长理事会发表了主席结论，认为“气候变化挑战并没有减弱，而是需要去做更多的工作，要有一个期限清晰、时间紧凑的计划安排。欧盟将继续提供支持并发挥领导作用”。

第二，对国际气候谈判的参与程度。北京大学学者张海滨提出用如下三个指标来衡量行为体对国际环境谈判的参与程度：（1）加入了多少国际环境条约？（2）在国际环境谈判的议程设定上发挥了多大作用？（3）在国际环境谈判的关键时刻发挥了什么作用？从这三个指标来看，毫无疑问，欧盟堪称国际气候谈判的最积极参与者。如上所述，欧盟是国际气候谈判的发起者，也是世界上较早批准《公约》及其《京都议定书》的行为体。欧盟在国际气候谈判的议程设定上也发挥了主导作用，比如1990年提出的温室气体排放稳定目标，1997年提出的明确减排目标和时间表，以及《京都议定书》达成之后的几次重要缔约方会议的议程设定，欧盟都发挥了主导作用。而且，在美国退出《京都议定书》之后的关键时刻，以及随后几次使京都机制具体化的国际气候谈判关键时刻，欧盟也都发挥了建设性推动作用。再比如从1995年《公约》第1次缔约方会（COP1）到2015年第21次缔约方会议（COP21），其中在欧盟成员国或在欧洲召开的有9次。从这一点也可窥见欧盟对国际气候谈判的参与程度。

第三，对国际气候条约的履约程度。奠定全球气候变化体制的国际条约就是《公约》及其《京都议定书》。也只有《京都议定书》明确规定了发达国家和经济转型国家的减排目标和时间表。从目前有关国家对京都目标的履行程度来看（见表0-1），在《京都议定书》规定的第一承诺期（2008～2012），只有欧盟作为一个整体（the Bubble）超额实现了目标，而且已经提前实现了其在2008年提出的减排20%的目标（到2020年在1990年的基础上减排20%）；而同时期美国、加拿大、日本、澳大利亚等都没有实现其排放目标。

表0-1 世界主要发达国家/地区二氧化碳减排情况（相对于1990年）

注：（1）表中正值代表增排，负值代表减排；（2）欧盟指1997年签订《京都议定书》时的15个成员国；（3）美国没有批准《京都议定书》。

资料来源：PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, Trends in global CO2emissions:2015 Report, The Hague,2015, p.31.

第四，国际气候治理中的对外援助力度。金融援助和技术转让始终是国际气候谈判的焦点问题之一。作为对全球气候变化负有主要历史责任的发达国家，其在资金和技术上占据优势，并有义务对发展中国家进行援助。根据经合组织（OECD）与气候变化相关的援助统计资料，欧盟国家和欧盟本身的气候援助是比较积极的，尽管日本处于领先地位（见表0-2）。

表0-2 OECD发展援助委员会（DAC）成员与气候变化相关的援助

注：“—”表示没有数据，灰色覆盖的数字表示数据仅获得一部分。

资料来源：作者根据经合组织（OECD）网站关于环境援助的统计资料整理。1998～2000年数据参见http://www.oecd.org/dataoecd/2/20/1944468.pdf, accessed on 21 February 2010; 2005～2007年数据参见http://www.oecd.org/dataoecd/46/13/42819225.pdf, accessed on 21 February 2010。本书根据需要选择了部分国家。

第五，国际气候谈判中提出的减排目标和措施的激进程度。欧盟很早就明确提出直接减排的目标，是京都模式的坚定支持者。这在某种程度上与世界温室气体排放“第一大户”美国的态度和立场形成鲜明对比。早在1990年欧共体就提出到2000年把温室气体排放稳定在1990年的水平上的目标，1997年3月，欧盟提出到2010年所有工业化国家在1990年的基础上减排15%的目标，这一目标比美国主张“至多持平”的态度要积极得多。在利用市场机制降低减排成本方面，欧盟主张依靠国内减排行动，对“海外减排”的比例加以限制，这与美国主张最大限度地利用市场机制以缓解国内减排压力的立场也有很大不同。欧盟15国在《京都议定书》中承诺，2008～2012年将排放量从1990年的水平削减8%，在《京都议定书》所有附件B国家中是最高的。欧盟委员会在2007年发布的一份文件中明确提出，必须保持全球气候变暖不超过工业化前水平的2℃。为此，欧盟提出全球温室气体排放量必须从2020年后逐渐降低，到2050年与1990年的水平相比降低50%，其中，发达国家降低60% ～80%。欧盟单方面做出坚定的承诺，到2020年欧盟温室气体排放量与1990年水平相比降低至少20%，如果其他发达国家也承诺做出相当比重的削减，那么到2020年欧盟将使温室气体排放量比1990年降低30%。从减排目标的激进程度来看，可能只有小岛国联盟提出的目标要比欧盟激进（到2050年在1990年的基础上减排85%）。

综合以上五项指标，本书对欧盟、日本和美国在国际气候治理中的表现和发挥的作用作了一个大致的判断（如表0-3），相比较而言，特别是与美国相比较，欧盟称得上是国际气候治理的主要推动者和领导者，其参与国际气候治理和国际气候谈判的态度和立场一直是比较积极的。众所周知，欧盟仅仅是一个由主权国家组成的地区一体化组织（当然它又是一个非常特殊的组织），长期以来，在国际事务中因其内部羁绊而无法有效发挥作用已经有人质疑欧盟的国际行为能力。尽管《欧洲联盟条约》（也叫《马斯特里赫特条约》）和《里斯本条约》扩大了欧盟在全球环境问题上的权限，但是在涉及税收与能源政策方面成员国仍然具有最后决定权。面对许多重大国际谈判，欧盟必须首先协调内部成员国的立场，在国际气候谈判中需要快速反应和行动时“欧盟经常表现出缺乏灵活性和迅速反应的能力”，欧盟本身的这种复杂性事实上已经成为其在国际气候谈判中发挥领导作用的障碍，也造成了欧盟国际承诺与其内部政策落实之间的信用差距。但是，纵使这些重大的限制与束缚，而对于气候变化问题，欧盟却能够始终积极活跃于国际舞台，持续地发挥“领导”作用，并且不断推动国际气候谈判向前发展，提出更高的温室气体减排目标。特别是2001年美国退出《京都议定书》之后，面对世界上唯一超级大国和最大温室气体排放者的放弃甚至抵制，欧盟不但没有放弃反而积极奔走斡旋，使议定书历经八年艰苦谈判，最终于2005年得以生效。在后京都时代（2005～2009年）的国际气候谈判和后哥本哈根时代（2010～2015年）的国际气候谈判中，欧盟都积极提出相对激进的气候治理目标，推动全球气候治理进程，声称发挥“领导”作用。尽管欧盟在2009年哥本哈根气候峰会的最后关头几乎被“边缘化”，但在2011年德班气候会议之后直到2015年巴黎气候大会，欧盟事实上发挥了关键的作用。那么，如何理解欧盟在国际气候谈判中采取的这种似乎“反常”的政策立场呢？是什么因素支撑其持续发挥“领导”作用？为什么欧盟决定积极推动《京都议定书》生效，甚至是在美国的放弃和抵制之下？其背后的深层次动因有哪些？决定欧盟国际气候谈判立场的因素有哪些？这是一些值得深刻思考的问题。总而言之，本书提出的核心研究问题是：哪些因素决定了欧盟的国际气候谈判立场？其采取积极立场并发挥领导作用的根本动因是什么？

表0-3 欧盟、日本、美国在国际气候治理中的表现

说明：各项指标划分为四个等级，++为最好，+为较好，0表示一般，-表示差。

二 研究的目的和意义

近年来，国际社会对全球气候变化及其后果的密切关注使“气候政治”成为国际政治的热点甚至焦点。自从2005年，“气候政治”就成为八国集团峰会、二十国集团会议、联合国大会、亚太经合组织领导人非正式会议，甚至联合国安理会（2007年4月17日联合国安理会举行专题会议，就能源、安全和气候变化之间的关系问题进行了公开辩论，这在安理会历史上还是第一次）等一系列高层次国际会议热切关注的优先议题。国际社会对2009年底哥本哈根气候会议（联合国气候变化框架公约第15次缔约方会议-COP15）的热切关注及对其结果难以掩饰的失望与期待，都充分反映了气候变化问题的重要性。气候变化已从环境问题演变成一个涉及全球环境、国际政治、世界经济、国际贸易问题的复杂议题，而且这一特征极有可能在经济全球化和环境问题全球化的双重背景下继续得以强化。也就是说，气候变化问题已经超越了一个单纯的环境问题，成为国际关系研究领域关注的一个热点问题。因此，研究国际气候谈判以及国际气候谈判进程中重要推动力量的欧盟，不但可以使我们从理论上进一步理解国际气候谈判的进程和某些规律性的发展趋势，而且可以使我们从实践视角理解国际气候谈判过程中欧盟政策立场选择的深刻动因以及战略选择。具体而言，具有如下重要意义。

（1）有助于全面理解国际气候谈判以及国际气候治理机制发展、演变的进程及特点。欧盟在国际气候问题上一直发挥着重要影响，从国际气候谈判的发起、政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change-IPCC）的评估报告到国际气候谈判的进程与内容设定，可以说在国际社会没有其他国家和组织能与之相比。鉴于欧盟对国际气候谈判的关键性影响，把握欧盟的政策立场及决定其立场的影响因素，理解欧盟对国际气候谈判及国际气候治理机制的影响过程，也就能够更加深刻地理解国际气候谈判的整个进程及其未来走向。

（2）有助于我们深刻理解和把握欧盟参与国际气候谈判的根本动因，进一步理解影响和决定欧盟国际气候谈判立场的主要因素，进而对欧盟的气候外交有一个更深刻的认知。正如上文所述，早在20世纪80年代末90年代初欧盟就开始关注全球气候变化，20多年来气候变化问题始终占据欧盟议事日程的重要位置，而且在国际气候治理中持续发挥“领导”作用，这对于一个由主权国家所组成的“地区经济一体化组织”来说实属不易。因此，研究和把握欧盟积极立场背后的深刻动因，便于我们透过错综复杂的欧盟内部因素和复杂多变的国际因素对欧盟的国际气候谈判政策和立场有一个比较全面和相对准确的认知，从而理解欧盟积极参与国际环境治理（特别是国际气候治理）的动力之所在，以便进一步把握欧盟环境外交（气候外交）的动向。