第二节 GATT—WTO体制下的贸易救济制度及其反补贴规定
一 GATT的贸易救济制度及其反补贴规定
（一）GATT贸易救济制度的必要性
多边自由贸易体制上一个宏大的法律规则体系。由于第二次世界大战后对自由贸易的共识和对其绝对价值的认同，所以在设计多边贸易体制之际已经确定其基本方向是维护自由贸易体制。国际贸易属于跨国经济活动，因此它自身就具有经济活动的本质，即它是最活跃的要素，并不受国界边境的约束，具有无限的扩张性。如果没有国家或政府的规制，在工业化时代，经济和贸易的发展就会使得国内市场趋于饱和，就会突破边境的限制，往海外发展，寻求海外市场和海外竞争。国际贸易就是经济要素突破国境限制的一种形式。但是，经济也是以国家或者单独关税区为基本单位。国境或者关税边境是经济活动最大的限制。在近现代社会，国际贸易必须要在出口国和进口国通关，缴纳关税，完成各种通关手续，才有可能实现。如果在任何一个环节出现故障，国际贸易就可能不能成为现实。而国家或政府的海关和关税管辖权是一个国家的主权的重要体现。出于该国或政府各种政策之需要，就有可能对于国际贸易实行种种规制，即行使国家主权。一般情况下，国家对国际贸易实行的种种规制措施多多少少阻碍着国际贸易的圆滑进行，因此可以被认为是一种保护主义，或者说非关税壁垒。而消除这样的保护主义有单边、双边、区域和多边形式。
单边消除保护主义是指一个国家主动采取措施，撤销或减少贸易限制措施，以促进贸易。采取单边消除保护主义的一般是一些以自由贸易政策为支柱的单独关税区或国家，并不太多，如中国香港、塞浦路斯等等。而双边措施则更多采取的自由贸易协定。第二次世界大战前主要是通商与航海条约，以后很多都被GATT机制所包容。但是在现在双边措施则有可能是超越多边自由贸易体制的更为自由的贸易促进措施。区域性消除保护主义则是在区域性经济一体化在国际贸易上的集中体现，有很多已经达到了零关税和彻底消除非关税壁垒的真正自由贸易化的程度了。多边自由贸易机制则是从GATT开始建立。与今天的双边和区域性的自由贸易协定相比，这一机制虽然不是最高程度的自由贸易机制，但是由于它是牵一发而动全身的巨大系统，有着庞大的法律规则体系，在最惠国待遇和国民待遇的多边效应下获得相乘效果，因此它是当今世界总体效果最大的自由贸易机制，是当今自由贸易制度的核心。
正是因为多边贸易机制的自由贸易程度的局限，所以国家或政府不可能把自由贸易的全部希望都毫无保留地托付给多边贸易机制，否则它们将面临其他国家或政府保护主义的打击而遭受损失。因此它们都留有余地，或多或少保留了一些关税或非关税措施。既然不能消除这些措施，就有必要将其在多边贸易体制中保留一定的位置。这就是贸易救济制度存在的理由。所以在GATT建立之初就专门设置了贸易救济条款，允许缔约方在符合一定条件下对于进口贸易实行贸易救济。这个制度被纳入GATT，就意味着GATT实际上成为一个自由贸易大原则下各国和政府在一定范围内实行贸易措施的平衡体。包括贸易救济制度在内的GATT的所谓“例外迷宫”就是各国和政府施展贸易措施的舞台。
（二）GATT贸易救济制度的规定
GATT的贸易救济措施条文主要有三条。第6条是最重要的，规定了反倾销的基本内容和部分反补贴的内容。其主要内容是：第一，规定了低于正常价值的进口销售为倾销。确定正常价值采取出口国供国内消费的国内可比价格、无此价格时则采取同类产品向第三国出口的最高可比价格、或者该产品在远超过的生产成本加上合理的销售成本和利润。第二，为了抵消或防止倾销，可以对于倾销产品征收倾销幅度以下的反倾销税。第三，对于包含有直接或间接的津贴或补贴的进口产品可以征收不超过该津贴或补贴的反补贴税，用于抵消该津贴或补贴。第四，只有确定了倾销或补贴对进口国国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁，或实质阻碍一国内产业的建立才能征收反倾销税或反补贴税。第16条对于反补贴作出了一般规定，主要内容是：第一，一般补贴的范围包括任何形式的收入或价格支持。第二，含有补贴的进口对进口方造成正常商业利益的不适当干扰，因此不得对初级产品的出口使用补贴。第三，逐步禁止对除初级产品以外的任何产品的出口直接或间接给予任何形式的补贴，不得通过采取新的补贴或扩大现有补贴范围。第19条是保障措施条款，规定：第一，因为意料意外的事态或者履行本协定义务导致进口急剧增长，对进口国产业造成严重损害或严重损害威胁时，可以对该进口产品全部或部分暂定实施其所承担的义务，以防止或纠正这种损害。第二，进口国采取行动要通知其他缔约国，并进行磋商。如果磋商不能达成协议，可以采取保障措施。
这些规定是最初步的贸易救济措施，确定了反倾销、反补贴和保障措施三大贸易救济措施的基本框架。其中，反倾销和反补贴分别针对的是倾销行为和补贴行为。只要它们对相关国内产业造成实质性损害就可以征收反倾销税和反补贴税。而保障措施针对的是预期外的进口急剧增加，造成严重损害为采取保障措施的要件。
（三）GATT贸易救济制度的发展
起初，GATT的这些贸易救济制度建立后没有立即发生作用，因为它们规定非常简单，并无任何规范实施贸易救济措施的具体规定。而且这时GATT缔约国以及其他国家的关税税率还相当高，关税才是贸易保护的主要手段，没有必要大量发动贸易救济措施。但是当以关税减让为主要内容的GATT前五轮谈判完成后，缔约国之间的关税税率大幅度下降，关税壁垒逐渐丧失了保护国内产业的作用。于是，缔约国开始频繁采取非关税壁垒来保护国内产业。在20世纪60年代中期，欧洲共同体和日本的经济得到很大的发展，开始向海外大量出口，威胁到了美国的国内产业。特别是日本，家用电器、照相机以及汽车等耐用消费品大量向美国出口，其中很多采取了倾销手段，导致美国的电器生产商大量破产。于是美国开始对日本进口产品大量发动反倾销措施。而日本则努力辩解，认为这不是倾销。日美之间、欧美之间产生了贸易救济及其滥用的规制争论。结果GATT的第六轮谈判即“肯尼迪回合”谈判形成了世界上第一部反倾销协定，通常称之为“反倾销守则”。之所以叫“守则”（Code），是因为它只是规定了缔约国政府在实施反倾销措施时应该遵守的规则。至于没有遵守会有什么后果，要承担什么样的国际责任，则没有明确规定，也没有有效的手段来保证该“守则”的实施。但是它毕竟还是使得反倾销措施的实施总算有了一套更加明确、更加具体的规则，一定程度上遏止了滥用反倾销措施而行保护主义之实的倾向。
进入到20世纪70年代后，日本的制造业越来越发达，对美国、加拿大以及西欧的出口也进一步大幅度提高，导致了美国、加拿大等开始大规模对日本产品实施反倾销。一方面日本认为对其发动的很多反倾销措施属于滥用了反倾销规则，另一方面美国等国也试图明确反倾销规则，以便美国能够更加方便和常态适用反倾销措施，欧盟也有同样的意思。结果在1979年东京回合谈判结束后有达成了一项新的“反倾销守则”，以及历史上第一部《补贴与反补贴协定》（也称《补贴与反补贴守则》）。前者取代了先前的“反倾销守则”，对于旧的守则运用所产生的问题进行了改进，使之成为一部比较完备的反倾销规则。新的守则不但参与的国家更多，而且还要求缔约国的国内反倾销法与该守则的规定应该一致，意味着祖父条款在反倾销领域的适用受到限制。
（四）关于东京回合的《补贴与反补贴守则》
在反补贴方面，东京回合的《补贴与反补贴守则》针对GATT第6条、第16条和第23条有关补贴和反补贴措施规定缺乏统一性和明确性，增加了关于对抗措施、补贴与反补贴等方面的新规定，使得补贴与反补贴规定的统一化和准确化。它一共有本文七个部分和一个附件。其中基本的实体法规定为第一部分关于反补贴税征收和第二部分补贴。其余五个部分主要是程序性规定。附件是不正当补贴的列举式清单。
第一部分：反补贴税的征收。反补贴调查由声称遭到损害的国内产业提请，在特殊情况下也可以由贸易救济的调查当局依职权主动决定开始调查。开始调查后调查当局应该通知受调查商品出口国以及相关进出口商和申诉方，并公告。调查对于有关方面提供查看所有非秘密资料和向调查当局陈述见解的适当机会，即情报公开。调查期限一般为一年之内。如果调查发现不存在补贴或者该补贴对国内产业的影响未造成损害，调查应该结束。调查前为出口国提供磋商的机会。征收反补贴税额不得超过查明的补贴幅度，并且对所有造成产业损害的补贴产品无歧视征收。如果调查当局接受出口国政府的取消或限制补贴，或进行价格修改的承诺，可以终止调查或不采取临时措施或不征收反补贴税。如果违反承诺，进口国当局可以迅速采取临时措施。在调查结束前作出肯定的初步结论之际，可以征收同临时计算的补贴金额相等的不超过4个月的临时反补贴税。反补贴税是在最终认定时开始征收，不得追溯适用。但是如果此前没有采取过临时措施，可以追征不超过4个月的反补贴税。如果补贴产品短期大量进口，可以对临时措施前的进口追征不超过90天的反补贴税。关于损害必须根据从客观调查得出的各种要素加以确定，包括补贴产品进口数量，该进口对国内市场同类产品的影响以及对国内产业的影响等等。关于国内产业，一般指全体生产商，或者产品占相当部分的生产商，并应该排除与进口商有关联的国内生产商。总体上与GATT规定比起来，守则的这一部分的规定明确了反补贴调查的基本程序，包括调查的开始，调查的期限，价格承诺等制度，临时反补贴措施的各种要件及时限要求，损害的各种要素，国内产业的含义，等等。而这些恰恰是非常容易构成滥用反补贴的地方。
第二部分：补贴。守则认可补贴是政府用来实现社会和经济政策目标的重要手段，因而不是要把补贴一棍子打死，而有必要对补贴进行具体分析。守则认为，补贴汇兑贸易产生不利影响，因而规定了补贴的使用规则。首先是出口补贴。禁止工业产品的出口补贴，并采用了附件的解释性出口补贴清单的方式列举了12项出口补贴的内容。包括：①政府对出口企业的直接补贴。②外汇留成或类似出口奖励做法。③政府背景下的出口货物提供优于内销货物的国内运输及运费。④政府背景下对出口产品的零部件及劳务提供的条件的不正常优惠。⑤出口退税或出口退还社会福利费制度。⑥计算税基出口抵扣优惠。⑦出口的间接税退税制度。⑧用于出口品生产的商品和劳务间接税征收的优惠制度。⑨对用于出口生产的进口实行超额进口退税。⑩政府背景下的不正当的出口信贷担保或保险。⑪政府背景下出口信贷优惠利率或其他优惠条件。⑫构成GATT第16条出口补贴的要公开账户上的任何费用。守则第14条规定了这种禁止性规定针对发达国家，对于发展中国家则认可这类补贴，但是要求其力争保证减少或取消违背竞争和发展需要的补贴。原则上认可任何对农业和矿业初级产品的出口补贴，但是要考虑本国在世界市场中应有的合理份额的范围，不认可会导致改变现有合理市场份额的补贴。其次是国内补贴，称之为出口以外的补贴。守则并不禁止国内补贴，但是要求尽量避免这类补贴对贸易产生不利影响。这类补贴主要有：政府对商业企业的资助，政府提供或资助公共设施、物质分配或其他运营性或其他支持性的劳务或便利条件，政府资助研究和发展规划，政府鼓励，政府入股或提供股本。该条还规定了为增加出口减少进口进行补贴的国家有义务通知其补贴的范围、性质、补贴的理由等。总体上与GATT规定相比，守则这一部分的规定明确了什么叫出口补贴和禁止哪些出口补贴的范围，并且对于国内补贴的容许范围也进行了界定。当然，对于发展中国家的宽容规定也是其积极的一面。
在关于程序性规定的其他部分有两个主要内容。其一是有关守则的机构性规定。根据守则成立补贴和反补贴委员会，作为缔约方之间磋商的场所。而GATT秘书处作为本守则的秘书处。这是因为根据国际条约法的原理，《补贴与反补贴守则》和GATT一样为独立的国际条约，理应有独立的争端解决机构和秘书处。但是考虑到GATT已经是一个事实上的国际组织，总括了包括《补贴与反补贴守则》在内的若干国际协定，所以借用GATT秘书处作为自己的秘书处处理有关事务。其二是处理反补贴争端的具体程序，主要包括以下内容：第一，磋商程序。缔约方可以就违反本守则的补贴问题向它方提出磋商，但是要提供充分的证据材料。第二，和解。磋商30天未达成解决结果的场合，可以提交调解委员会调查有关事实，促使达成相互接受的解决办法。第三，专家组。在和解不成功的场合，开始磋商60天后调解委员会可以根据争端当事方请求，于20天内成立3人或5人组成的专家组。后者成立后60天内向调解委员会提出书面报告。调解委员会收到报告后30天内审议并提出建议。如果合理期限内被建议方未遵守建议，可以授权它方采取适当的补救措施，包括撤销GATT的减让和义务。由此可见，《补贴与反补贴守则》在程序上与GATT也是联动的。
二 WTO的贸易救济制度及其反补贴规定
（一）WTO贸易救济制度的诞生
GATT的实践是成功的，但是问题也很多，其中贸易救济领域是其最为集中的体现。在GATT体制下，贸易救济制度是属于非关税措施中的一类，与海关估价措施等其他非关税措施性质是一样的。非关税措施，自从东京回合谈判以后已经成为影响国际贸易的严重问题，是引起大量的国际贸易摩擦的导火索，因而被称为与国际贸易的关税壁垒并列的非关税壁垒。随着关税壁垒被逐渐拆除，非关税壁垒成为被非难的焦点。贸易救济制度则更是饱受批判，其反倾销、反补贴和保障措施被列为乌拉圭回合谈判的三个议题，成为未来WTO规则构建中的重要课题。
GATT的贸易救济之所以饱受非议，主要是因为制度设计不合理、认定标准不明确、争端解决机制难以发挥效果等。因此引发了缔约方之间大量的贸易救济争端。再加上GATT没有一个强有力的争端解决机制，所以导致这样的结果。乌拉圭回合谈判对于贸易救济议题采取了两个立场。第一，将贸易救济问题与其他非关税壁垒问题剥离开，让贸易救济制度关税化，作为WTO认可的关税措施而合法化。第二，从制度上完善贸易救济制度，在强化其对于不公平或扰乱市场的贸易行为进行贸易救济的规制的同时，在制度设计上防止成员方滥用贸易救济措施作为推行保护主义贸易政策的工具。
WTO原则上不容许非关税措施存在。这是因为在关税壁垒基本拆除的今天，非关税措施构成的隐形贸易障碍成为贸易自由化的最大障碍。关税措施成为WTO认可的合法的贸易措施。关税措施都是通过各国海关税则加以公布，其公开透明使得贸易商可以事先预测贸易交易的通关成本。在GATT—WTO体制下关税减让后，关税平均税率在发达国家已经降到5%以下，发展中国家降到10%以下，已经不构成一般意义上的贸易障碍。在GATT—WTO体制下关税减让制度之下，成员方单方面提高关税的权力也已经丧失。
对于非关税措施则进行了两种处理。第一种是用多边贸易协定加以明确的限制，原则上认可成员方有权制定相关的国内法规则，但是不得违反相关的WTO协定，不得构成贸易障碍而成为保护主义的工具。这一类包括卫生与植物卫生措施、海关估价措施、装运前检验措施、原产地规则、技术性贸易壁垒、与贸易有关的投资措施等。它们都各自有一个相应的多边贸易协定加以具体规定。第二种就是贸易救济。与对前一种进行原则上否定，实行严格的限制不同，对贸易救济采取的是原则上肯定，大力完善的做法。为此必须要使得贸易救济剥离非关税措施，而实行关税化，变成一种纯粹的关税措施。
贸易救济措施关税化主要就是将采取的反倾销措施、反补贴措施和保障措施最后转换成为关税，在进口通关环节由海关征收反倾销税、反补贴税和保障措施进口特别关税。其他非关税措施原则上废除，比如与倾销、补贴和进口急剧增加相关的自主性出口配额限制、进口配额限制、关税配额制度、进口许可制度等。这样一来，反倾销、反补贴和保障措施就从过去的一种非常隐蔽不透明的制度一下子变成了透明化的制度。即使是初裁后的临时措施，也采取了海关通关环节征收临时反倾销税、临时反补贴税和临时进口特别关税的方法。通过贸易救济措施关税化，贸易救济措施不但保留下来，而且还作为WTO的核心制度之一，占据了其货物贸易制度的核心位置，与最惠国待遇、国民待遇、市场准入等体现自由贸易精神的制度相对而存在，成为成员方在对外实行市场开放的同时维护国家经济安全的安全阀。
（二）WTO贸易救济制度的规定
WTO贸易救济制度将GATT中的反倾销、反补贴和保障措施制度纳入其中，通过乌拉圭回合谈判形成的最终文件成为其附件1的A《货物贸易多边协定》项下的三个协议：《反倾销协定》、《补贴与反补贴协定》和《保障措施协定》。
第一，贸易救济制度整体上的发展。WTO建立了专门的争端解决机构，一劳永逸地解决了以往包括贸易救济在内的GATT体制项下的争端解决机制“巴尔干化”的问题。WTO的争端解决机制包括建立由各成员方驻WTO代表组成的争端解决机构，由其设立处理具体案件的专家组，在专家组之上还设立处理对专家组报告上诉的常设上诉机构。成员方之间就贸易救济WTO协定争讼受这个争端解决机构管辖。根据《关于争端解决机制和程序的谅解》，争讼成员方经过法定的磋商、专家组调查和提出报告、如有上诉由上诉机构审理并提出报告、争端解决机构采纳报告并对当事方提出建议、建议的监督执行、授权报复等解决有关贸易救济引起的成员方之间的争端。所有争端解决程序都有时限的要求。这样，WTO的争端解决机制完全取代了GATT项下的反倾销守则和《补贴与反补贴守则》等各自的争端解决机制，实现了贸易救济争端解决机制的一元化。
第二，在WTO体制下WTO的贸易救济制度取得了高于成员方贸易救济制度的效力。这是因为WTO的《货物贸易多边协定》项下的各项协定都不认可祖父条款的效力。因此一直困扰GATT与国内法相冲突的问题随着WTO的建立迎刃而解。为此，成员方在向WTO递交批准书之际已经作了国内法的调整，使得国内法中的反倾销法、反补贴法和保障措施法中不符合WTO这三个协定的规定得到修改。还没有建立贸易救济法律制度的国家，或者建立不充分、不完全的国家也进行了补充。WTO还为贸易救济三大协定设立了反倾销委员会、补贴和反补贴委员会和保障措施委员会。WTO的贸易救济三个协定都是属于“一揽子协议”，即不但不容许任何保留，而且还要求所有WTO成员方必须加入成为缔约方。因此这些贸易救济措施实际上统一了WTO各成员方的国内贸易救济法制度。当然，各成员方在国内立法方面还有一定滞后性，所以还存在着WTO贸易救济制度与国内法的冲突。不过一旦这样的国内法被起诉到WTO争端解决机制，有可能导致该国内法制度的效力受到怀疑。
第三，在各个贸易救济具体制度上详细设计了发动贸易救济的要件、认定标准、调查和处理的时限、临时措施的初步裁定、最终决定及其实施等。以往的反倾销守则和《补贴与反补贴守则》也试图要做到这些，但是一方面是因为东京回合谈判中围绕着这些问题各缔约方的意见难以一致，另一方面是因为大量的发展中国家对此没有强烈的参与愿望，所以只是做到了比以前有所进展，但远未达到完美程度。WTO贸易救济机制的成功特别体现在“日落条款”的设计上。以往一旦缔约方实施反倾销或反补贴措施，该措施实施的期限是没有时限的。这就意味着这些措施理论上长期有效。而《反倾销协定》、《补贴与反补贴协定》都规定了这些措施最高5年的实施期限，限制了反倾销和反补贴措施的滥用。即使5年日落期满还有可能遭到日落复审，但是复审程序又有很多限制条件，可以有效限制成员方的自由裁量权。
第四，WTO的《保障措施协定》表明保障措施领域有了WTO统一规则，完善了WTO贸易救济的法律体系。保障措施虽然在GATT中有所规定，但是多年以来它一直是处于灰色地带，是贸易救济中最不明确、最容易受到滥用的地方。《保障措施协定》将保障措施法纳入到严格标准的约束之下。这些适用条件包括保障措施的发动要件、程序的透明化、提供协商机会、发动期限的上限、数量限制水平、再发动的禁止期限、措施的逐步缓和、补偿措施等。该协定禁止保障措施的选择适用，必须针对所有成员方同样进口产品的无差别适用。自主出口限制等灰色措施被废除。保障措施原则上要经过同有关成员方协商，获得同意才可以发动。否则对方可以采取对抗措施。这是对保障措施滥用的一个很大的限制。但是对抗措施在最初3年内不得采取。
（三）关于《补贴与反补贴协定》
《补贴与反补贴协定》一共有11个部分，由32个条款和7个附录构成。这是《货物贸易多边协定》项下规模最大的、规定最为详尽的协定，与东京回合的《补贴与反补贴守则》相比，具有更为明确、更易操作的特点，从而打造了一个相对于反倾销和保障措施更为完善的补贴与反补贴约束机制。
第一部分是总则，对补贴的定义和补贴的专向性作出了界定。第二到第四部分分别对于三类补贴，即禁止性补贴、可申诉补贴及不可申诉补贴进行了规定。第五到第七部分为反补贴的程序性规定和关于补贴量的计算、损害、国内产业的定义等实体性规定，其中很多都与《反倾销协定》的相关规定相类似。第八到第十部分是发展中国家成员方、过渡性安排和市场经济转型的规定。最后的第十一部分是临时适用等其他条款。
关于补贴的定义很多沿袭《补贴与反补贴守则》的规定，但是有所提炼，并且用词和制度设计更加精准。补贴分为禁止性补贴、可申诉补贴和不可申诉补贴的精确定义是本协定的主要创新。禁止性补贴主要是出口补贴和奖励国产品补贴，并进行了列举。由于禁止性补贴属于最具有恶性的补贴，因此要重点进行打击，借用交通信号灯系统中的禁止通行的红灯表示，也叫做“红灯信号补贴”。可申诉补贴是指在一定范围内允许实施，但是如果实施过程中对其他进口成员方相关产业造成实质性损害或实质性损害威胁，并且该补贴具有专向性，受损害影响的成员方可以提出申诉。所谓专向性是指向特定企业或行业提供的补贴。可申诉补贴用交通信号灯系统中的黄灯表示，也叫做“黄灯信号补贴”。不可申诉补贴是被本协定许可实施的补贴，也叫“绿灯信号补贴”。本类补贴列举有三种情况。第一种是对企业或与企业有合同关系的高等教育或研究机构的产品研发活动的资助，其范围由协定作详细列举。第二种是对成员方领土内落后地区振兴发放的补贴，落后地区必须满足协定所规定的条件。第三种是对现有设备进行环境保护要求的改造。虽然不可申诉的补贴为本协定所容许，不会受到处罚，但是它也必须要满足程序上的要求。实行这类补贴的成员方在实行补贴前要向WTO补贴与反补贴委员会通告，每年还应提供最新的即期报告，以供其他成员方了解和评价。这类补贴之所以被容许，是因为他们被认为不会造成扭曲国际贸易的后果，并且新科技产品的开发、对落后地区的扶持有利于改善国内贫富差别、实行环境保护等，都是代表着时代的进步和发展方向。
本协定对于发展中国家和向市场经济转型国家有着特殊的变通性规定。发展中成员实施本协定而取消不符合本规则的补贴可以有为期8年的过渡期。对发展中国家产品实行的反补贴如果补贴水平不高或市场占有份额明显低下也不实行反补贴措施。而向市场经济转型的经济体也可以有一定过渡期，并且还可以申请延长其免责期。