第三节 行政机关编制法

一、行政机关编制法的概念

所谓编制，是指一个单位或系统内部的机构设置、各类人员的定员及结构比例等。行政机关编制是国家机关编制的重要组成部分，是指行政机关内部机构的设置及工作人员的定员和结构比例等。行政机关编制法有广义和狭义之分。广义的行政机关编制法是调整行政机关内部机构设置及其职责权限、人员结构比例及定额的法律规范。狭义的行政机关编制法仅指行政机关内部人员数量定额和人员结构比例的法律规范。我们倾向于从广义上界定行政机关编制法，认为行政机关编制法是规范行政机关内部机构设置及其人员的数量定额和结构比例的法律规范的总称，其目的是控制行政机关的内部机构和人员膨胀，建立机构编制管理与财政预算管理等相互配套协调的约束机制。行政机关编制法与行政机关组织法是密切相关的，行政机关组织法以定职能、定权限为核心，是行政机关编制法的前提；行政机关编制法则以定机构、定人员为核心，是行政机关组织法的延伸。通常，在行政机关组织法中，也会规定行政机关编制法的内容。有学者认为，从本质上讲，行政机关编制法应属于行政机关组织法的范畴，是行政机关组织法的一个有机组成部分。由于我国行政机关组织法的内容过于简约，一些必要的机构编制管理问题没有加以规定。如果在行政机关组织法之外制定一部行政机关编制法，则是对行政机关组织法中有关机构编制管理规范的进一步细化、发展与补充。

新中国成立以来，我国的行政编制始终处于失控状态，虽经多次改革，但始终跳不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。由此产生行政效率低下，官僚主义泛滥，财政负担沉重等痼疾，严重影响了经济和各项事业的发展。纵观世界各国，控制编制的手段，无非就是财政与法律，而财政手段最终也要通过法律才能起到约束作用。早在1975年7月，邓小平同志就提出了编制的法定化问题。他严肃地指出：“这一次编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”1980年3月，他又进一步深化了这一思想，指出：“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。总之，这一套制度要建立起来。”“这一套制度”就是编制法律制度。1987年党的十三大作出了“制定行政机关编制法”的科学决策，要求从财政和法律两方面来控制编制，将编制管理纳入法制轨道。要实现行政机关内部机构设置和人员数量与结构的法定化，防止机构设置和人员配备的随意性，增强编制管理的透明度，就必须建立和完善行政编制法律制度。

二、行政机关编制法的立法模式

行政机关编制法的立法模式有三种选择：第一，制定一部《行政机关编制法》，以法律形式系统规定编制管理的有关程序及其他内容，为机构编制管理提供法律依据；第二，补充完善现有的行政机关组织法，加入一些必要的机构编制管理的规定，增强操作性；第三，维持现有法律格局不变，在行政法规、部门规章或政策性规定方面制定和补充行政机构编制管理的具体规范，以解决机构编制管理规范不足之弊。

选择第一种立法模式具有鲜明的创造性，使我国创制出世界上第一部真正意义上的行政机关编制法，且这种以法律规范行政机关编制管理的立法形式效力强、层次高，客观上对机构编制管理工作会起到巨大的推动作用。这将是我国立法工作和行政管理工作的一个重大举措。但这项工作在立法理论及立法实践方面均存在困惑。从理论上看，极力主张将机构编制管理单独立法，极易造成人们对我国行政机关组织法律体系总体弊端的忽略，也不利于人们对我国行政管理、行政体制当中更深刻的问题的认识。从实践层面看，作为层次较高的“行政机关编制法”究竟能写入多少较为实在、可操作的内容？在国外立法实践中没有发现可比拟的行政机关编制法的事实。机构编制管理作为行政机关自我管理的一种功能，其法律化的程度是否已达到足够的水准？人们对机构编制管理从理论到实践的认识是否已较为清晰？如此等等障碍，均给立法造成了相当大的困难。

选择第二种模式显然较符合各国通行的立法例，且可以对我国行政机关组织法的发展起到重要的推动作用。这项工作应是相互衔接的几项内容的结合。第一是对行政机关组织法中的有关机构编制管理的内容进行细化；第二是对行政机关组织法中的其他有关内容也做同等程度的细化与补充。这两项活动可以使我国行政机关组织法内容丰富而且具有一定的操作性，又可避免另搞一套行政机关编制法之巨大的理论与实施障碍。第三是将部门组织法的制定提上日程，解决各部门的职责、内设机构等的法制化问题，以与行政机关组织法相辅相成，为依法行政和保持行政机构设置依法进行、避免随意变动提供依据。这种选择的缺点在于，对行政机关组织法的修改虽可充实若干必要的机构编制管理的程序性规范，但因其受到诸多限制，内容欲比较详备也较难做到，这样，恐难以实现行政机关编制立法的初衷。

选择第三种模式的核心内容是制定行政机关编制管理条例，即由国务院发布行政法规，然后再向下修改或完善有关的部门规章和政策性规定。制定行政法规意在充分利用行政机关组织法的内容依据，较系统地单独规定有关机构编制管理的具体原则、程序、法律责任等。这样做的好处在于，既可解决机构编制管理领域法律规定匮乏、现有的政策性规定权威不高的问题，又可暂不去触动与行政机关组织法相关的法律规定，在立法程序上也较之制定《行政机关编制法》简易而现实可行。其不足之处在于，这个行政法规很有可能要突破现行行政机关组织法中的某些规定，因而又反过来要求对组织法进行修改。

有学者认为，单独地选择任何一种立法模式都会有许多困难不易排除。但是，如果综合上述第二种和第三种选择的核心内容，似乎又可以找到一种相对完满的立法思路。那就是，对现行行政机关组织法进行小修小补，而不是大的修改，同时制定行政机关编制管理条例，使经过修改的行政机关组织法与拟将制定的行政机关编制管理条例相配套，内容相互衔接。前者成为后者的立法依据，后者成为前者的具体化和细化。这样，不但操作上较易实现，而且也可初步解决机构编制管理的法制化管理问题。

1997年8月3日，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》。该条例的颁布虽然满足了编制管理的需要，但也存在明显的不足：一是该条例仅从程序上规定了如何设置行政机构，没有解决实体问题，如各行政机构之间的权限分工、事权和具体权限等都没有明确的法律依据；二是该条例未对编制的申报、审查、论证、批准等各项程序作出具体而严格的规定，不利于从程序上加强对编制的严格控制；三是该条例的法律责任条款尚不够细密、有力，不利于条例的严格实施。有学者提出，为了有利于对行政机关的组织、职能和编制进行统一规范，同时也提高编制法律规范的立法层次，建议在修改《国务院组织法》和《地方组织法》时，列专章规定行政编制管理问题。在该章中，要突出对行政编制的实体和程序双重控制，要加大违法者的法律责任。在行政组织法之外，可不再制定单独的行政编制法，但可以借鉴日本的做法，以《国家公务员定员法》（法律）的形式规定中央政府公务员的最高限额，以《国家公务员定员令》（行政法规）的形式规定中央政府各部门公务员的定额；后者由中央政府在一定时期内发布，人员总数不得突破中央政府总人员限额，但可根据行政职能的变化在各政府部门之间灵活配置与调剂。按照这样的立法设想，就可以形成以行政组织法规定行政编制实体与程序控制法律规范，以公务员定员法和定员令规定行政编制人数的总量守恒与“动态”调节相结合的、完备的行政编制法律规范体系。

三、行政机关编制法的主要内容

无论是单独制定行政机关编制法，还是修改《国务院组织法》和《地方政府组织法》时，设专章规定行政编制管理问题，都要科学设定行政机关编制管理的内容，保障其作用的发挥。根据我国在行政编制方面长期存在的问题，行政机关编制法主要应规定下列内容：

（一）行政机关内部机构的设置

行政机关内部机构的设置涉及的内容较多，包括机构设置的规模、级别及其审批程序等。由于行政事物十分复杂，各行政机关内部机构的设置不可能一致，但设定基本标准是可行的。总的说来，职能越强，担负的事物越多，规模就越大；所需要的权威就越高，应当赋予的级别也就越高。机构的设置还必须遵循严格的审批程序。审批程序取决于编制管理体制，如果实行以行业领导为主、地方领导为辅的双重领导体制，那么被管理机关的申请经同级编制管理机关批准后，应依次交所属人民政府和上级编制管理机关逐一审批。审批的主要事项：一是否有必要设立该行政机构，这取决于行政事务的需要；二是申请的规模和级别与实际应有的规模和级别是否一致。

（二）行政机关人员的定额与结构比例

行政机关人员定额的多少取决于行政事务的多少，两者成正比。行政机关的职能确定后，即可按照职位分类的程序和标准，核定该行政机关所需的职位数量和结构。每个职位设公务员1人，一般不得兼职。因此，人员定额与职位定额的数量大致相同。

人员结构包括副职设置（正副职比例）、职级结构和职种结构。副职的设置有数额的限制，如《国务院组织法》第9条规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。”目前，对于地方各级人民政府职能部门的副职领导人的设置，尚未有法律的明确规定，一般受领导控制幅度来决定。职种结构即指不同工作类别公务员的数量比例。职级结构是指相同职种之内因工作繁简、难易程度不同和资历不同形成职位高低结构。正确核定人员结构有助于公务员之间取长补短，形成良好的工作关系。

（三）行政编制管理机关及其权限

行政编制管理机关是行政机关编制法实施的主体。要理顺编制管理体制，必须在县级以上人民政府设立专门的行政编制管理机关，明确该机关的法律地位及职能权限。在组织形式上，中央一级设独立的国家编制管理委员会，县级以上的地方人民政府也都应设置独立的编制管理机关。在领导体制上，地方各级编制管理机关应同时受上级编制管理机关的领导。

行政编制管理机关的权限主要有三项：一是宏观管理权，即中央编制管理委员会有权研究行政编制管理的方针、政策，起草法规，制定规章，拟定行政机构改革的总体方案、实施细则等。二是具体执法权，即负责行政机关编制法的实施和管理的常规性工作，例如对机构变动、人员增减的审查等。三是监督检查权，这也是一项重要职权，一切违反编制规定的行为，编制管理机关都有权进行调查并作出相应的处理。

（四）行政编制管理的程序

编制管理的程序是行政机关编制法的重要内容。世界各国的法律实践表明，使编制趋于科学、加强对编制控制的重要途径是程序，一套科学设计的、具有法律权威的、得到严格执行的程序，是实现编制管理科学化、法制化的根本保障，也是促使编制真正具有法律约束力的首要前提。一套完善的机构编制管理程序应含有以下内容：①主管机构的运行程序和工作制度；② 各类机构设置的申请、审查、论证、批准、公布、备案等程序；③编制核定的程序；④领导职数确定和变更的程序；⑤ 监督检查机构编制管理工作和追究有关违法行为的程序。这套程序必须覆盖机构编制管理工作的整个过程，使得管理中的任何一个环节、任何一个方面都在法律的规范下进行运转。

（五）违反行政编制管理的法律责任

行政机关编制法应明确规定违反行政编制管理的法律责任。从法理上讲，没有法律责任就没有编制法。违反行政编制管理的法律责任包括对编制违法行为涉及的主体及客体所作的处理：对编制违法行为客体，即违法设立的机构、扩充的人员等的处理，包括对违法设立的机构予以撤销、宣告其无效，对违法扩充的人员予以清退等；对编制违法主体的处理，则主要是对违反编制管理的机关负责人或主要责任人员给予相应的制裁。

法律责任确定后，原则上由原来处理机关负责监督执行。但是编制管理机关和被管理机关都是国家行政机关。当被管理机关拒不执行处理决定时，不能适用有关自然人的强制执行措施。在被管理机关拒不执行处理决定时，处理机关可以采取下列执行措施：一是以编制管理建议书的形式向被管理机关的上级机关或监察部门、人事部门提出建议，由后者负责监督处理决定的执行并处分责任人员；二是从拒不执行之日起，扣除法定编制以外的行政经费，迫使被处理机关守法；三是向司法机关移送有关材料，建议追究有关人员的刑事责任。