第二节 行政诉讼原告

一、行政诉讼原告的含义

行政诉讼原告，是指因对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服依法提起诉讼的人或组织。这样一个定义，包括以下几点内容：

（1）行政诉讼的原告可以是个人，包括外国人和无国籍人，也可以是组织。组织分为法人组织和非法人组织。法人是指依法成立，能够独立承担法律责任，履行法律义务的组织。非法人组织是指法人以外的社会团体。并非人们之间成立的一切组织都是行政诉讼法上所指的非法人组织，有些组织极其松散，法律上不视为有独立的诉讼主体资格，如松散型的读书会、同乡会等。参照有关的司法解释，非法人组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。至于一个组织应当具备多少财产，其组织化要到何种程度才能被视为具有诉讼主体资格的“非法人组织”，现行法律没有规定，法律也不可能作出详细规定，具体由法院在案件审理中，视案情以及审理的需要裁量决定。如果一个组织未被法院确认为具有诉讼主体资格的非法人组织，则涉及该组织的诉讼，由组织成员以个人名义起诉。

（2）原告起诉的理由是对行政行为不服。在行政诉讼中，法院主要是对行政机关具体行政行为的合法性进行审查，通常不进行合理性审查，但这并不意味着原告在起诉时只能就行政行为合法性问题提出争议，或者要求原告一定要对行政行为的合法性提出争议，起诉才能被受理。原告只要对行政行为不服，就可以提起诉讼。之所以作出如此规定，一方面是为了保护当事人的诉权，另一方面是因为在起诉阶段，行政行为的合法性问题往往不明显、不明确，如果要求原告起诉一定只能提出合法性争议，将严重地损害当事人的诉权，不合法理，也不合情理。

（3）原告只能就具体行政行为不服提起诉讼。《若干问题的解释》第1条并没有将原告起诉的对象限定于具体行政行为，但因为《行政诉讼法》第12条已明确将抽象具体行政行为排除在受案范围之外，故原告起诉的对象仍然应当是具体行政行为。需要提醒的是，这并不是说，法院在案件审理过程中，对于抽象行政行为就不能进行审查。法院在对具体行政行为进行审查过程中，可以附带对抽象行政行为进行一定程度的审查。《行政诉讼法》第53条规定，法院在审理行政案件过程中，参照适用规章。这一规定隐含着法院有权对规章以下的规范性文件不予参照，实质上还是允许法院就规章以下的规范性文件有进行选择适用的权力。与国外的司法审查不同的是，法院可以决定不适用某一规章以下的规范性文件，但不能明确宣布其无效。

（4）原告与具体行政行为有利害关系。诉讼法上，一个广为人们采用的原理是“无利益，无诉权”。如果原告不能证明或者不能合理说明，他与起诉的行政纠纷有利害关系，法院将不受理原告之起诉，以不予受理或裁定驳回起诉的形式，将原告的起诉驳回。此涉及法院对原告资格确认的问题。

二、原告资格的确认

依据《行政诉讼法》的规定，原告起诉应当符合法定条件。原告资格的确认，涉及两方面问题，一方面是当事人诉权的保护，另一方面是防止当事人滥用诉权。从依法行政、保护公民诉权的角度出发，在行政诉讼中，对原告资格的确认应当适度放宽，从而加大司法审查的力度，但如果立法以及司法过程中，对原告资格不加以适度的限制，就会形成滥诉的局面。滥诉不仅不必要地加大行政执法成本和社会成本，而且，也会增加法院的案件负担，降低司法的效率，从总体角度来看，反而不利于法治建设，不利于相对人权利的保护。

依我国现行法律规定，原告起诉至法院后，法院应当在7日内审查决定是否立案审理。法院审查的内容的一部分即是原告资格问题，而且在整个诉讼过程中，法院也有权继续审查原告的资格问题。

原告资格的审查确认主要涉及几个方面：

（1）原告法律人格的审查。这里的法律人格，是指原告有无法律上认可的、以自己名义独立提起诉讼的资格。这一问题对于一般的公民、法人而言，通常不产生争议，但对于非法人组织以及特定情形的公民、法人，容易产生争议和错误。例如，有关无行为能力人或限制行为能力人利益的诉讼，如果诉讼涉及这些人本身的利益，则应当由这些人本人为原告提起诉讼，其监护人作为法定代理人参加诉讼。如果纠纷涉及法定代理人的监护权，即法定代理人认为具体行政行为损害了其监护权的行使，则应当由监护人以自己的名义提起诉讼。对于法人而言，在正常情况之下，应当以法人的名义提起诉讼。如果法人被工商行政部门吊销营业执照或法人处于破产清算过程中，仍应以法人的名义提起诉讼，由清算组织作为代表人参加诉讼，而不是由原法人代表人代表企业参加诉讼。法人依法终结以后，由于主体已不复存在，即不得再以该法人的名义提起诉讼。

（2）利害关系的审查。确认原告的资格还涉及利害关系的确认。如果原告与争议的纠纷并不存在可能成立的利害关系，则应当以原告与起诉的纠纷无利害关系为由，驳回起诉。需要注意的是，法院在审查立案阶段对利害关系的审查，应当是表面审查，而不能作实质审查。所谓表面审查，是指法院在这一阶段审查利害关系时，仅应当依据原告在诉状中所表明的事实和提起的诉讼请求，来判决其与本案有无利害关系，而不能要求原告必须确切证明并使法院确信其与本案有利害关系。因为关于利害关系的判断，属于实质判断，应当在诉讼过程中进行。如果在审查立案阶段就进行深度的实质审查，将会产生剥夺行政相对人诉权的不良后果。

对于利害关系的审查还应当注意的是，法律一般要求原告应当与本案有直接的利害关系，仅仅与本案有间接利害关系的，一般不承认其有原告的资格。通常情况下，原告多是具体行政行为直接指向的相对人，但这一限定已为最高人民法院《若干问题的解释》所突破。例如，该解释规定，合资企业的股东认为具体行政行为损害企业利益的，有权提起诉讼。在此种情况下，合资企业的股东并非具体行政行为的直接对象，按照传统的理论，合资企业的股东与具体行政行为之间并无直接利害关系，不具备原告的资格。最高人民法院的这一解释，从保护相对人合法权益角度出发，扩大了对利害关系的界定，认定间接的利害关系也构成“利害关系”，这一解释符合世界各国行政诉讼发展的潮流。但应当说明的是，除非法律有明确规定，否则，利害关系的判断仍应当以“有无直接利害关系”为判断的依据。

原告资格的确认是一个很复杂的事项，有时还和起诉条件联系在一起。由于行政诉讼立法规定得比较原则，有些已不合现实生活的发展，因此，最高人民法院通过司法解释的形式，逐步确立了一些规则，建议读者参阅《若干问题的解释》第13—18条以及其他相关规定。

三、原告资格的转移

原告资格确定后，如发生法定事由，致使原告在客观上不复存在时，应由其他相关的人或组织接替进行诉讼，此时即发生原告资格的转移。原告资格转移后，由接替原告的人或组织继续行使诉讼权利，履行诉讼义务。原告此前的诉讼行为仍然有效，对新的诉讼主体具有拘束力。原告资格的转移主要发生在以下几种情况：

（1）原告死亡。当事人死亡，按其死亡时间的不同，产生不同的法律后果。按《行政诉讼法》第24条规定，有权提起诉讼的公民死亡，由其近亲属提起诉讼。近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。严格地说来，这种情形并非属于原告资格的转移，因为有关公民尚未提起诉讼即死亡，有关公民并未取得原告资格，当然不发生原告资格转移的问题。其近亲属和有关人员以自己名义起诉的，由其自己直接作为原告。其原告资格并非承继而来，而是依据法律的规定直接获得。真正发生原告资格转移的情形是，原告在诉讼中死亡，由其近亲属依法承继诉讼。《若干问题的解释》第52条规定，在诉讼过程中，原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的，诉讼终结。据此可以推知，如果近亲属没有放弃诉讼权利的，诉讼在依法中止一段时间后，应当由其近亲属继续进行诉讼。当然，已死亡的原告如在原诉状中提出过和本人人身直接相关联的诉讼请求，则其继承人不得继续参加诉讼，因为与人身直接相关的权利依法不得继承，故继承人不得就已死亡的原告的人身权利提起诉讼。

至于原告，如果在诉讼中丧失诉讼行为能力的，则由其监护人代理其参加诉讼。此时，也不发生原告资格的转移问题。

（2）法人或其他组织终止。在诉讼未进行前，如果法人或其他组织终止的，承受其权利的法人、组织或个人有权提起诉讼。这种情形也不属于原告资格的转移，承受其权利的法人、组织或个人应以自己的名义直接行使诉权。如果在诉讼过程中，法人或其他组织被终止的，则发生原告资格的转移，由承受其权利的法人、组织或者个人进行诉讼。原先参加诉讼的原告所为的诉讼行为对继受的原告具有法律约束力。关于法人、组织终止需要注意的是，法人、组织在清算过程中，包括被行政部门吊销营业执照尚未清算完毕的企业，应当认为该法人或组织并未终止，其并未丧失诉讼主体的资格，应当由清算组代表该组织参加诉讼。