第二节 行政诉讼证据的提供

一、行政诉讼举证责任的概念

举证责任一词，最早出现在罗马法中，拉丁文为“omusprobandi”，并且被古罗马法学家使用。“原告有举证的义务，原告不尽举证责任时，应为被告胜诉的裁判”；“主张的人有证明的义务，否定的人没有证明的义务”。公元前450年颁布的《十二铜表法》中规定：“凡主张曾缔结现金借贷或要式买卖契约的，负举证之责。”因此，可以得出结论，古罗马在开始使用这一概念时，认为举证就是提供证据，即主张权利的人应当提供证据，否则主张不成立。古罗马以后，英美法系国家和大陆法系国家由于存在不同的历史法律传统和法律制度，因此，关于举证责任的表述也是不同的。在英美法系国家，学者提出将举证责任分为提供证据的责任和说服责任。前者是指当事人提供证据证明其主张构成法律争端因而法院应当进行审理。后者是指在实体问题上，当事人应提供具有足够证明力的证据，从而获得法院的支持。在大陆法系国家，学者对于举证责任性质的认定基本上分为主观的举证责任说和客观的举证责任说。前者认为举证责任是当事人就自己的主张向法院提供证据的一种义务或负担。后者是指在法院审理终结时，案件事实尚处于真伪不明时，据以作出对某方当事人不利的裁判后果的依据。我国学者也展开了对于何谓举证责任的讨论，形成了多种观点。综合以上分析，我们认为行政诉讼的举证责任，是指由法律预先规定，在行政案件的真实情况难以确定的情况下，由一方当事人提供证据予以证明，如果他提供不出证明相应事实情况的证据，则承担败诉风险及不利后果的制度。这个概念包含三个层次的意义：一是指当事人对所主张的事实提供证据；二是当事人所提供的证据能够证明其主张；三是指当事人在其主张不能提供证据时要承担败诉的不利后果。举证责任制度是行政诉讼证据制度的核心内容。我们通常将法院视为一个天平，当事人双方各为天平的一方，证据就是当事人投向天平的砝码。一旦天平处于平衡状态，举证责任就成为决定性因素。这个责任在诉讼的一开始就已经由法律确定。

在我国，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》都没有明确提出举证责任这一概念。作为成文法，《行政诉讼法》条文中第一次出现了举证责任这一概念，并规定了被告对具体行政行为的合法性负举证责任的基本原则。

二、被告的举证责任

（一）被告承担主要举证责任

在行政诉讼中，举证责任主要由被诉的行政主体一方承担。《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《行政诉讼法》确定被告对被诉的具体行政行为负举证责任，主要目的在于：

1．由被告方负举证责任，有利于保护原告一方的诉权。行政诉讼是作为原告的行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的。而行政相对人往往难以了解行政管理行为的具体依据和有关的专业知识，如果要原告承担举证责任，让其证明具体行政行为的违法性，显然不利于保护原告的诉权。

2．由被告方负举证责任，有利于充分发挥行政主体的举证优势。在国家行政管理活动中，行政主体处于主导的地位。因此，行政主体的举证能力比原告强，在诉讼中让举证能力强的一方当事人负举证责任，有利于当事人双方的诉讼地位在事实上的平等，同时也体现了负担公平原则。

3．由被告方负举证责任，有利于促进行政主体依法行政。依法行政是国家行政管理的一项基本原则，这一原则要求国家行政权力的运行必须正确、合法。本着行政行为“先取证，后裁决”的规则，行政诉讼中被告提供的证据应当在行政行为作出时都已经具备，在行政诉讼中，无论行政相对人能否提供具体行政行为违法的证据，行政主体都有义务提供其作出的具体行政行为合法的证据。

根据《行政诉讼法》第32条的规定，被告举证责任的范围包括：作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，即举证范围不仅限于事实根据，而且还包括行政主体作出具体行政行为的法律及行政规范依据。被告对被诉的具体行政行为负有举证责任，并不意味着在行政诉讼中被告对一切事实都全部负举证责任，而只是在确定具体行政行为的合法性时，必须由被告承担举证责任。在行政诉讼的其他方面，如解决行政赔偿问题，原告也要承担一定范围内的证明责任。

（二）被告的举证规则

法律和最高人民法院的司法解释规定，被告在承担举证责任时应遵循以下规则：

1．举证期限

被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

法律和司法解释之所以对被告的举证期限作如此严格的限定，是为了防止被告行政机关在一审期间非法收集证据。这一规定也是采纳了许多国家在行政诉讼制度中所适用的“案卷主义”原则。行政机关作出具体行政行为应当基于已调查的证据，即先取证、后裁决是依法行政的重要程序规则。这就决定了行政机关向法院提交的证据应当在作出决定之前就已经获得。一旦进入诉讼，应当可以很快向法院提供。行政机关的决定能否成立，法院只能根据行政机关作出具体行政行为时所依据的事实和理由。如果行政机关作决定时所依据的事实和理由不足以使其决定成立，事后又收集其他证据支持其决定，法院则不予采纳。而行政机关作决定时所依据的事实和理由一般都记载在行政机关作决定时的记录之中，法院对行政行为的司法审查内容，仅限于行政机关作出行政行为时的案卷。

以下案例可以说是美国“行政案卷排除规则”的典型案例：

原告是一家面包公司的工人，于1978年因车祸而背部受伤。1980年原告申请残疾人补助，行政法官举行听证会，医学顾问证明原告的背部疾病严重，行政法官根据自己的观察认为事实并非如此，因此，在原告及其律师离开听证会时，行政法官决定跟踪观察。结果，行政法官发现原告快速穿过街道，没有使用拐杖，在上汽车时也没有表现出明显困难，因此驳回了原告的申请。原告不服，向法院起诉。上诉法院认为：行政法官超越了自己的角色，成了一名证人。行政法官做出原告不是残疾人的结论是依靠自己的观察，这些证据在行政案卷之外，不能作为认定事实的依据，因此，作出撤销判决。

下列案例说明我国现行法律对被告举证时限的规定，以及法院如何根据该规定判案：

典型案例17

某石材厂诉福鼎市政府案

原告：福建省福鼎市点头隆胜石材厂。住所地：福鼎市点头镇。

被告：福建省福鼎市人民政府。

第三人：福建玄武石材有限公司。住所地：福鼎市政协大楼。

原告福建省福鼎市点头隆胜石材厂不服被告福建省福鼎市人民政府于2001年3月13日以鼎政办[2001]14号文件下发的《关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》，向福建省福鼎市人民法院提起诉讼。

原告诉称：矿山每年开采的玄武岩荒料仅有9万立方米，都由第三人福建玄武石材有限公司负责给本市的920余家石材加工企业供应，平均每个加工企业只能得到不足98方。2001年的3月13日，被告下达鼎副政办[2001]14号文件，规定对31家企业要用倾斜增加供应荒料的办法扶优扶强。被告这种逐年提高扶优荒料提留量的做法，迫使原告逐年减产。原告认为，强劲、优势的企业只能通过公平竞争显露出来，不能通过行政手段扶持起来。请求撤销被告的鼎政办[2001]14号文件。

被告没有向法院提交制作鼎政办[2001]14号文件的事实根据和法律依据。

福鼎市人民法院认为：按照法律规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。本案被告福鼎市人民政府收到起诉状副本后，在法定期限内仅提交了答辩状，没有提供作出鼎政办[2001]14号文件的事实根据和法律依据，不能证明该文件是合法的，依法应予撤销。

2．被告补充证据的条件

根据《行政诉讼法》第33条的规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。但是在现实中，有些原告在行政诉讼中搞突然袭击，将在行政行为作出过程中没有向行政机关提供的证据或者理由向法院提出，在这样的情况下，如果不允许被告补充证据，显然有悖公平原则。因此《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第2条规定：原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。此外，被告作出具体行政行为时已经收集、因不可抗力等正当事由不能提供的证据，也可以经法院允许后补充。

典型案例18

张某诉百和乡政府案

原告：张新柱，男，生于1936年6月1日，汉族，住泸县百和乡土主街村，退休工人。

被告：四川省泸县百和乡人民政府。

原告依据国务院批准的《幼儿园管理条例》要求，于1996年10月10日向被告递交了“关于兴办幼儿园的申请报告”。但被告对原告“关于兴办幼儿园的申请”一直不予审批注册，原告人对此不服，向人民法院提起行政诉讼，被告在一审庭审中举出《百和乡土主片区幼儿教育规划》，借此证明该地区不再需要建设新幼儿园。四川省泸州市中级人民法院审理认为：对于被告所持的《百和乡土主片区幼儿教育规划》和“土主片区已有中心幼儿园（起诉后才开始改建），不能再在土主开办幼儿园”的理由，被告未在收到原告申请期间至诉讼前向原告出示或告知，中心幼儿园也是在原告起诉后才开始改建的，因而不能作为定案的依据。

三、原告的证明责任

（一）原告承担有限的证明责任

根据《行政诉讼法》的规定，原告对被诉具体行政行为违法不负举证责任，但这并不意味着原告不负任何证明责任。但原告承担证明责任的事项仅限于法律的特别规定，是对被告对具体行政行为承担举证责任这一基本原则的补充，因此不能将原告承担的证明责任与被告承担的举证责任置于同等地位。在司法实践中，原告承担证明责任的范围应严格限定于法律所规定的事项，而不能作任意的扩大，否则将会构成对我国行政诉讼制度整体的破坏。具体来说，原告有义务证明下列事项：

1．证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外

起诉条件是法律所规定的当事人起诉所应具备的法定要件，其目的是为了避免滥诉。证明起诉是否符合《行政诉讼法》规定的条件当然应由原告来证明，而不应由被告来承担。同时，在法院审查起诉条件的时间内，作为被告的行政机关并未参加到诉讼中来，因此也不存在由被告承担举证责任的问题。但关于是否超过起诉期限的举证责任，则应由被告承担。因为原告起诉超期是被告的主张，被告要对自己提出的主张负责。同时被告负有告知原告起诉期限的义务，是否履行该义务也应由被告来证明。

2．起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，证明其提出申请的事实

被告不作为的案件通常是行政机关依行政相对人的申请作出的行为，按照行为的逻辑顺序，此种行为的前提条件是先有相对人的申请存在，没有相对人申请，行政机关不得主动为之。既然原告起诉被告不作为，就负有责任证明他已经提出申请，进而才有权要求法院判令行政机关履行法定职责。实践中，有些行政机关自身没有完备的申请登记制度，因而行政相对人无法在提起诉讼时证明自己曾经提出申请，因此，最高人民法院司法解释作出例外规定：第一，被告应当依职权主动履行法定职责的，这种情况不需要行政相对人提出申请，如警察保护公民的人身和财产安全，就是警察的职责。第二，原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。这种情况在我国现行行政系统中普遍存在，在这样的情况下，要求原告证明自己提出申请的事实，就是勉为其难了。

3．在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受侵害而造成损失的事实

在行政赔偿案件中，对具体行政行为是否违法，是否侵犯公民、法人或其他组织合法权益的确认，需要由被告承担举证责任，因为这涉及具体行政行为合法性问题；但赔偿是以损害为前提的，而损害存在的事实应由要求赔偿者即由原告来承担举证责任。换言之，对于原告遭受损害的事实，被告也没有能力进行举证。

4．其他应当由原告举证的事项

本条规定出现在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中，但是在其后制定的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中没有规定，因为这一条款出台以后受到了很多质疑，人们担心这一项概括规定的存在，会导致司法实践中对这一条的扩大解释，从而使之成为个别案件中被告逃脱举证责任的借口。在行政诉讼中，原告和被告承担的举证责任是完全不同的。如果涉及的问题并非具体行政行为合法与否，而只是推动诉讼继续进行的程序问题，且这些主张又是原告所提出的，原告也应当承担证明责任，例如证明起诉符合法定条件、证明曾向行政机关提出过申请等。因此可以说，原告所需证明的事项基本上是属于程序性的，即它只关系到是否引起被告进一步需要加以证明的事项；而被告所需证明的事项是实体性的，即被诉具体行政行为的合法性。程序性的证明不会、也不应导致败诉。以上对于原告证明事项的规定，也是基于公平的原则制定的。

（二）原告提供证据的规则

原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。

原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予采纳。