第二节 国家与红十字会委托代理关系的悖论
一般的委托代理关系应当是两个独立法人主体之间的平等契约关系，即委托人不会干预代理人内部事务，更不会试图控制代理人的日常法人行动。国际红十字与红新月运动的“独立”原则要求民族国家将人道工作委托给一个独立的红十字组织，以保持人道工作开展的公正性和中立性。但是，从本书收集的资料看出，中国红十字会和国家的关系并不完全符合国际红十字运动原则的一般期望。本书认为，国家与红十字会的关系表现出以下悖论：国家公务员出任红十字会领导班子、国家对红十字会的控制手段行政化、红十字会成为国家结构的依附体。
一 国家派出公务员出任红十字会领导班子
领导班子在中国具有特别重要的意义，所以本书首先从中国红十字总会当前的领导班子分析开始，其中最为重要的当然是法人代表、常务副会长的身份及来历。第九届理事会在“郭美美事件”[8]前后的两位法人代表兼常务副会长分别来自国家奥委会和国家人口发展与计划生育委员会。
法人代表王伟，1950年10月出生，中共党员，2009年任中国红十字会党组书记、常务副会长。研究生毕业，副教授。曾任黑龙江生产建设兵团连指导员，北京师范学院英语系副主任、院党委副书记，首都师范大学副校长，北京市高教局副局长、市教委委员、秘书长，北京市政府副秘书长，第29届奥运会申办委员会秘书长，第29届奥林匹克运动会组织委员会执行副主席、秘书长，北京市政协副主席。2011年9月改任中国红十字会兼职副会长。
法人代表赵白鸽，1952年8月出生，中共党员。2011年9月任中国红十字会党组书记，10月任常务副会长。1988年毕业于英国剑桥大学，获博士学位，1992年晋升为研究员。曾任上海市计划生育科研所所长，国家科委生命科学技术发展中心（美国）主任。1999年1月后历任国家计生委党组成员、科技司司长、国际合作司司长。2003年9月任国家人口和计划生育委员会副主任、党组成员。2010年4月任国家人口和计划生育委员会党组副书记、副主任（田野笔记：中国红十字总会访谈资料）。
中国红十字会领导班子成员皆由国家及相关部门领导人组成。第九届理事会名誉会长1人，为国家主席；名誉副会长5人，皆为全国人大副委员长或全国政协副主席；会长1人，全国人大副委员长；常务副会长1人，原为国家奥委会副会长，调整后变更为原国家人口和计划生育委员会副主任；副会长及秘书长若干，皆为原国家人口和计划生育委员会、团中央、卫生部官员。调整后的第九届执委会由5人组成，其中来自国家人口和计划生育委员会3人，共青团系统2人，他们的身份皆为国家公务员。
国家领导人担任红十字会名誉会长是不少国家的惯例，但如此包括会长、常务副会长兼法人代表、专职副会长、秘书长等执委会成员皆来自国家党政部门，却是我国特色，参见表3—1。不仅如此，中国红十字会的理事绝大部分也由国家公务员兼任。
表3—1 中国红十字会历任领导人一览表
中国红十字总会第九届理事会有理事204人，其中党和国家及相关部门领导人60余名，其余基本上为各省、市、自治区、建设兵团主管领导及省级红十字会会长、常务副会长，他们绝大多数也是公务员身份（田野资料：总会办公室访谈）。
公务员出任的领导班子是行政性官僚体，正因为基于对自身国家化组织特性的认识，在处理“郭美美事件”时，当届领导才采用了行政性公权手段和私权性法律手段，在事情初起时一味“严正声明”，在质疑声四起时又扬言要与郭美美打官司，使得“民愤”更加激荡，而不是遵循公益性原则，积极披露信息，与公众进行良好沟通。
中国红十字会就是党和政府的助手，不是国际性组织。我们代表党和政府开展国际交往与合作。红十字会做人道工作具有三大优势：首先是政治保障性，另外是国内外良好的声誉、覆盖广泛的组织体系（田野笔记：总会副会长访谈）。
国家化定位并不是与生俱来的，而是被制度化塑造的。之前每一个新的代理人到场后都想象有一个全新的探索、一个全新的开始，但在厘清红十字会的传承、红十字运动的原则、中国红十字会的结构和功能之后，都自觉地回归国家代理人的角色。
每一位新会长（包括会长和常务副会长）来了之后，都等于从零开始，要从头开始做，因为以前没有接触过；每一位新领导都充满豪情壮志，要把红十字事业发扬光大；但领导熟悉了红十字会上上下下错综复杂的关系之后，就比较务实了（田野笔记：总会办公室访谈）。
这种由政府官员出任红十字会领导班子的模式是制度性安排的产出。不仅总会被国家派出的公务员代理，各地方红十字会也在这种制度安排下被地方政府派出的公务员统一代理。1993年8月7日，正当中华人民共和国红十字会法（草案）经第五次国务院常务会议讨论已原则通过、将报全国人大常委会审议通过之际，中国红十字总会下发了《关于对省、自治区、直辖市红十字会领导班子组成的意见》（红组青字〔1993〕第158号）[9]之文件，对省、自治区、直辖市红十字会领导班子的组成提出意见：“应配备德才兼备，身体健康的现职领导干部主持红十字会的工作……省、自治区、直辖市红十字会会长一般应由现职省级领导班子干部担任，常务副会长由现职厅（局）级领导干部担任；各地（市）、县（市）级红十字会领导班子组成，比照安排。”这份文件的语用学意义反映了公务员出任各级红十字会领导班子的历史事实是必然的一项制度。
二 国家对红十字会组织的控制手段行政化
在中国的国家与社会关系建设的实践中，政策和法律经常不能发挥作用，因为行政力量的权威远远大于执法力度。《中国红十字会法》于1993年10月31日施行，其中第八条规定“县级以上按行政区域建立地方各级红十字会，根据实际工作需要配备专职工作人员。全国性行业根据需要可以建立行业红十字会。全国建立中国红十字会总会”。但促使中国红十字会真正独立的并不是这部法律，而是中央机构编制委员会的红头文件。1999年12月，中央机构编制委员会办公室《关于理顺中国红十字会总会管理体制的通知》（中央编办字〔1999〕136号）出台，中国红十字总会以及地方红十字会才开始脱离卫生系统，另立门庭。但即使独立设置后，红十字会实质上仍由国家行政力量控制，按照文件精神，“其机关党的工作由中央国家机关工委领导、干部按中组部有关规定进行管理、经费列国管局”（参见附录3，例2—1）。“红头文件”才是决定社会组织生死与变迁的直接权杖，成为国家对社会组织行政化控制的符号。
这种行政性控制还表现在纪检监察、政府审计等多方面。在行政化的控制下，中国红十字会的内部治理结构一直没有完善。各级红十字会设有理事会、执行委员会，但没有监事会。因为理事会庞大而无效率，红十字会实际上由国家派出的常务副会长、专职副会长和秘书长组成的执行委员会控制。
现在地方都看政府的红头文件，不看红会法，有红头文件就好办。我们有政府审计、纪检、各种行政监督。组织体系上没有监事会，也不需要（田野笔记：总会副会长访谈）。
被代理的社会组织是不是一个独立的社会行动者？在此借助吉登斯的“权力二重性”进行分析。吉登斯在其系列著作中分析了独立行动者所需具备的权力及其二重性。首先，独立行动者必须具有权力基础，因为权力是决定主客体关系的前提。[10]其次，行动者的权力具有二重性，即转换能力（transformative capability）和支配能力（domination），前者是行动者本身所具有的能动性，表现为拥有的“知识”、“能力”，以及获得资源的绝对性；[11]支配能力反映了行动者对行动对象控制力度的大小，取决于行动者动员资源的多寡。[12]再次，行动者的权力是转换能力与支配能力的有机统一，两个方面能力可以互相转换，并通过行动者的行动再生产，这就是权力的“控制辩证法”（dialectic of control）。在吉登斯看来，“控制辩证法是所有社会关系的本质特征，所有行动者都参与到了这种关系当中，否则他就不可能是行动者”[13]。
不难看出，在吉登斯的行动者的权力结构中，资源居于核心地位，转换能力和支配能力都指向资源的占有和获得，按吉登斯的话说：“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素。”吉登斯把资源划分为两大类型：权威性资源（authoritative resources）和配置性资源（allocative resources）。权威性资源主要指行动者对自身所具有的控制能力，而配置性资源主要指行动者对环境所具有的控制能力。[14]
借此可以分析中国红十字会的权威性资源和配置性资源的多寡。对一个具有国际背景的机构而言，人事安排一定是中国红十字会的关键性权威性资源，而各种服务生产所需要的职能许可以及资源组合形成配置性资源，它们都由委托人国家决定。所以，中国红十字会既没有自身的权威性资源，在权力的“控制辩证法”中，中国红十字会也不是个成功的转换者和支配者，难以成为独立的社会行动者。
（郭美美事件前）中国红十字会就是中国共产党领导下的社团，不适合红十字会国际联合会七项原则中独立性原则的章程规定（田野笔记：总会副会长访谈）。
国家对红十字会的行政化控制导致了红十字会运作体制的行政化。各级红十字会，尤其是省、市、县地方红十字会，已经习惯在行政性委托关系庇护下，寻求行政途径解决人力资源、物质资源以及项目推展等方面的诉求。
三 红十字会组织成为国家的结构性依附体
公务员代理领导班子和机构的行政化意味着国家对红十字会的直接控制，被国家公务人员代理的社会组织是国家结构的依附体，而不是社会的主体。
依附理论（attachment theory）最初是一种心理行为学理论，由精神病学家、精神分析学家约翰·鲍比（John Bowlby）提出[15]，旨在探讨两个或多个个体间的情感链接。依附理论最重要的原则是，幼童因为社会与情感需求，而至少与一名主要照顾者发展出亲近关系，即安全依附型（secure attachment），否则将造成其心理与交际功能长久的不健全，陷入焦虑矛盾型（anxious-ambivalent）、逃避型（anxious-avoidant）或紊乱型（disorganized attachment）人格。幼童发展的不健全通常是因为主要照顾者（如母亲）照顾能力差以及和幼童缺乏亲密接触等原因造成的。[16]
在区域和国家发展领域，依附概念发展成为依附发展理论（dependent development theory）。阿根廷经济学家劳尔·普雷维什（Raul Prebisch）在1950年提出了发展结构中的“核心—边陲”概念，即西方发达资本主义国家是世界经济体系中的核心，而其他不发达国家是边陲，核心国家通过不公正的贸易条件剥削边陲国家，成为导致不发达国家贫穷落后的根本原因。[17]弗兰克（A.G.Frank）和阿明（Samir Amin ）等人通过拉丁美洲等“边陲”地带的研究，形成了悲观的古典依附理论，认为在不平等的世界经济体系中，边陲地带不能得到有效发展。乐观的“依附发展论”代表人物费尔南多·卡多索（Femando cardoso）和恩佐·法莱图（Enzo Faletto）则认为在依附与经济增长之间存在着正向与负向的复杂关系。卡多索把“发展”界定为“资本的积累及其对生产体制分化的效用和影响”，提出“依附相关的发展”（depended related development）概念，指出其同时伴随私营民族产业、国外部门和公共部门三个结构的分化扩张。[18]埃文斯进一步创造了“依附性发展”（dependent development）理论，认为该发展既包括资本的积累，同时也蕴涵着边缘地区的一定程度的工业化。“依附性发展”是依附的一种独特的形式，其特征是国际资本、国内当地资本和国家力量三者联合，共同构成发展的基本因素。[19]依附发展论看到在依附结构中，“边陲”也获得了发展，甚至成为新的“核心”。[20]
在国家对社会组织派出公务人员代理其领导班子时，国家和社会的关系类似于“核心”与“边陲”结构，即被国家代理的社会组织依附于国家而发展。社会组织的人力资源、行政许可、经济资源等都来自国家“核心”的供给，甚至是社会需求都由国家分配。在这种状态下，社会组织在结构上成为国家的依附体。
社会主义制度的伟大实践者列宁曾提出，指导权需要集中到政党，或者说党要领导社会主义国家的管理。列宁指出，党对国家和社会管理领导的基本形式是制定总政策和具体政策：“无产阶级专政就是无产阶级对政策的领导。无产阶级作为一个领导的统治阶级，应该善于指导政策，以便首先去解决最迫切而又‘最棘手’的任务。”[21]关于国家机关和党的政策之间的关系，列宁认为，国家“机关必须服从党的政策”，“而不是政策服从机关”。[22]所以，在社会主义特殊时期，执政党的领导是核心中的核心，国家机关服从于党的政策，而社会组织则依附于国家而发展。