前言

就如何提高县级政府行政审批效率，笔者奋斗过8个年头。

2003年春，县政府决定组建行政服务中心。

组建行政服务中心不同于通常意义上的政府部门撤分或者合并，是将游离在政府各行政审批职能部门的行政审批权中的受理权、审核权、盖章发证权剥离出来，归并到政府统一设置的行政审批大厅，实行“一门受理、一条龙办结”。

对于地方政府而言，这是一项重大的自我改革项目，必须突破现行的行政审批体制，在当时还缺乏法律依据的情况下，政府领导需要有决心、胆识和魄力。

这项改革发轫于市场经济起步较早的广东、浙江，是在行政审批事项和条件过多、过滥，加之审批行为极不规范，已经严重影响投资环境的情势下自发开始的。

政府决定组建行政服务中心的消息一经透露，机关很多工作人员都有疑虑：眼下，老百姓办事难是事实，但有没有必要一哄而起组建行政服务中心？有人直截了当地质疑：部门的行政审批职能具有法定性，集中到行政服务中心办理可能吗？行政审批职能全部集中到行政服务中心办理，部门领导如何行使审核签字权？政府行政审批职能部门还有必要存在吗？

带着一系列疑虑，行政服务中心筹备组考察了组建时间还不长的浙江省萧山、鄞州以及温岭市行政服务中心，看到那里宽敞的行政审批大厅和面带微笑、进进出出的行政审批申请人，意识到政府组建行政服务中心的决策是符合民意的。

考察归来，筹备组兴致勃勃地向县政府提交了一份《组建行政服务中心建议方案》，对组建行政服务中心、提高行政审批效率寄以很大的期望。

很快，县政府常务会议通过了《组建行政服务中心建议方案》。

组建行政服务中心涉及部门行政审批职能的清理和归并、部门内设机构职能的调整，既不能违反法律规定又必须力求行政审批职能集中行使一步到位，得一步一个脚印，丝毫马虎不得。为此，县政府决定采取“三步走”策略。

第一步，清理行政审批事项。县政府各职能部门第一批上报的行政审批事项有595项，查找行政审批依据后，决定保留525项，包括行政许可事项239项、非许可类行政审批事项286项，对缺乏省政府部门以上规范性文件依据的70项决定予以取消。与此同时，清理出1990年以来本级政府以及本级政府部门自行出台的规范性文件471件，决定废止220件，保留206件，修改45件。

第二步，决定相对集中的行政审批事项。政府以较快的速度设置了行政服务大厅，出台了《关于集中办理行政审批事项的决定》，以文件形式明确规定第一批进驻行政服务中心办理的行政审批事项共405项。

第三步，实施“两集中两到位”。以“三定方案”形式确定行政服务中心机构性质、职能以及人员编制。与此同时，调整政府相关行政审批职能部门的“三定方案”，规定凡有行政审批职能的政府部门增设行政服务科并规定行政服务科性质、职能和人员编制。依据政府出台的《关于集中办理行政审批事项的决定》，行政审批实行“两集中两到位”，即部门的行政审批事项全部集中到部门的行政服务科办理，部门的行政服务科整建制集中到行政服务中心窗口办公；部门从事行政审批工作的人员全部移位到行政服务中心窗口岗位上班要落实到位，部门向派驻行政服务中心窗口服务的人员充分授予行政审批事项承办权要落实到位。为此，政府还出台了与“两集中两到位”相配套的其他管理性文件8件。

为确保“两集中两到位”，政府专门召开动员大会，规定落实“两集中两到位”的时间节点和纪律。

行政服务中心建设有两大难：窗口工作人员管理难，“两集中两到位”落实难。

成立行政服务中心之初，部门派驻窗口的工作人员并非都是部门最优秀的，极个别部门甚至将部门内部科室都不愿意接受的人员派到行政服务中心窗口工作。各部门派驻到行政服务中心窗口的工作人员，上下班要签到，工作时间不准玩游戏、不准喧哗、不准嬉闹，未经批准不得外出……有些人在原部门散漫惯了，受不了，对行政服务中心的管理制度产生抵触情绪。针对窗口工作人员管理难的问题，行政服务中心管理层不退缩，在加强督查、考核、评比的同时，采取公示考核结果、向各部门发送简报、退回窗口不称职人员等举措，逐步将行政服务中心管理制度转变成窗口工作人员自觉的行为准则。

与窗口工作人员管理难相比，更难的是落实“两集中两到位”。

虽说“两集中两到位”有政府红头文件的明确规定，部门“不敢”不执行，但总有一些部门以种种借口采取“软顶”的方式不予配合。有的部门领导搪塞：“审批事项全部到行政服务中心办理与上级政府业务部门的文件相抵触，需要与上级业务部门请示、沟通、协调。”有的部门领导观望：“审批事项全部到行政服务中心窗口办理，部门内部需要重新调整一些人员的工作岗位，新上岗人员还有一个培训的过程，还有一些自收自支编制的事业人员需要解决工资来源问题，我们做思想工作也有一个过程，不能太急。”有的部门领导以上级对口业务部门持不同意见为借口：“上级对口业务部门领导认为，有些行政审批事项办理过程中涉及申请人不便公开的信息，而且现行的网上办事系统设置也不允许将部门内部审批网外接到行政服务中心窗口，技术上如何处理需要再与上级业务主管部门共同商量出一个解决办法，需要一个过程……”

更有个别部门，行政服务科成立了，行政服务科人员也全部派驻行政服务中心窗口了，也通过授权书的形式向派驻行政服务中心窗口的行政服务科充分授权了，部门也刻制了行政审批专用章并交给行政服务中心窗口保管了，“两集中两到位”动员大会上也表态发言了，但部门的行政审批应进事项就是难以全部集中到行政服务中心窗口，“两头受理、体外循环”现象就是杜绝不了。

为实现“两集中两到位”，不知消耗了多少脑细胞，可以采取的措施几乎都采取过：“扛着”政府《关于集中办理行政审批事项的决定》红头文件上门沟通，在有些部门是有效的，在个别部门则未必有效。有个部门，登门交涉不少于20次，部门领导每次都表态积极，总是让你觉得很快会有成效，可就是落实不到位。

虽然对外宣传已经实现了“两集中两到位”，但是否真的到位了？个别部门，行政审批事项还是在部门办理，派驻行政服务中心的窗口工作人员人数不少但办不了事，只能起到咨询作用。行政审批申请人在行政服务中心、职能部门之间“两头跑”的现象没有从根本上解决。久而久之，行政审批申请人干脆“一头跑”，来行政服务中心窗口咨询的也不见了。

“两集中两到位”怎么就这么难？

偌大的中国，主人是谁？仆人是谁？政府的主要职责是什么？老百姓找政府办事难的问题为什么就那么难解决？

笔者一直想写点关于行政服务中心实务方面的东西，也动过笔，开了个头就写不下去了。觉得“两集中两到位”难写，因为与现行的法律制度、行政体制、庞大的政府机构、有增无减的机关工作人员、部门办公经费来源等有关联，涉及方方面面，不知道从哪里下笔是好，也不知道如何才能写透，才能写到点子上，尤其是涉及一些与法律制度相关的内容难以把握。

2016年6月，一位相当要好的朋友办理了退休手续，被一个企业聘用为副总，离开家乡去了一个比较发达的地区，退休再干。

笔者与这位朋友相处了几十年，彼此兴趣相投，遇事相互交流，从不保留自己的观点。

现在通信发达了，朋友到了外地，仍可以保持不间断的网络联系。我将这里的情况及时告诉他，他把那边发生的事情及时传递给我，几乎天天如此。

朋友去的那个企业决定自筹资金建一座研发楼，建设工程用地规划许可证和国有土地使用权证都拿到了，进入建筑工程报建阶段。

朋友加入公司管理层，老板很看重，决定发挥我这位朋友长期在政府机关工作的优势，交由他办理研发楼建筑工程报建手续，期望研发楼能在2016年年底前报建成功，2017年年初破土动工，2017年年底建成。

朋友兴致勃勃，欣然接受：建设工程行政审批，最难的应该是用地许可。研发楼用地手续已经办好了，报建手续应该很好办。况且，这个公司所在的市有一个很气派的行政服务中心，行政审批效率应该是一流的。

朋友向来喜欢写工作日记，参加工作以来一直没有中断过。

从朋友几乎每天不间断发来的工作日记内容看，研发楼建筑工程报建并非想象中的那样顺畅。朋友于2016年7月中旬开始接手研发楼报建事宜，到了2016年年底，研发楼开工在即，但报建进程缓慢，还没有能够进入申请建筑工程施工许可证阶段。依据我国《建筑法》的相关规定，未取得建筑工程施工许可证就意味着不得擅自开工。何时可以依法开工？还“遥遥无期”。

企业自建研发楼，申请施工许可有那么难吗？在经济较发达地区尚且如此，其他地区想必也不会好到哪里去。

2017年春节后，朋友又去上班。我们又开始了网络交流。

忽然有一天，笔者从朋友的报建工作日记中悟出些许老百姓办事难的症疾所在，又萌生了动笔撰写如何提高行政审批效率的想法，开始将朋友发来的工作日记加以保留、整理，就行政审批机关设置的建筑工程报建程序和条件，逐项查找法律依据，分析其合法性。终于发现：行政审批机关精心设置的环环相扣的建筑工程报建程序和条件太烦琐，似乎过多地考虑强化部门职能因素而没有顾及申请人权益，而且设置的报建事项和条件并不能全部得到现行法律、法规的支持，有些报建事项和条件设置还找不到法律、法规依据。

归根结底，是政府机关在设置行政审批事项和条件的过程中，未能摆正国家主人与公仆的位置。

经朋友同意，笔者现以研发楼报建纪实为引篇，就行政机关设置的研发楼报建程序、条件以及行政审批行为进行合法性分析，提出对如何提高行政审批效率的肤浅认识，期望对各地正在进行的行政审批制度改革和行政服务大厅建设起到促进和参考作用。

著者

2018年12月