青年干部对协商民主的认知与评价[1]
——基于一项全国性调查问卷的分析
【主讲人简介】宋雄伟，国家行政学院政治学教研部副教授。
一 问题的提出
党的十八大提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”以后，中国协商民主的建设正式进入了中国共产党治国理政的顶层设计，这既是对中国学术界研究协商民主的回应，也是对近二十年来中国共产党多党合作制度与人民政协的政治实践，以及基层政府在解决和回应社会关切方面的政策经验总结。2014年，中央政治局常委会将编制关于社会主义协商民主建设的意见为作为重点工作之一，随后，中央成立意见起草小组，开始分为七大方面进行全国性调研，并在过程中征询了专家学者的意见。2014年12月，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》正式颁布。2015年6月，中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》；7月，中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》；12月，中办印发《关于加强政党协商的实施意见》。此外，虽然人大、政府、人民团体以及社会组织还没有颁布相关实施意见，但在实际的政治行为中已然开始贯彻协商民主的意见精神。
“政治路线确定之后，干部就是决定性因素”，这句话充分反映出领导干部这一特殊群体在执行中央政策和方针中的关键主体作用。领导干部的思想观念、认知、行为以及对政策的评价毫无疑问会直接影响政策从中央到地方的实施过程。基于一项全国范围的大型问卷调查，本研究着重分析和关注青年干部群体的协商民主认知观，填补实践研究层面的一项空白，揭示不同系统的青年干部对于协商民主的内涵、作用、环节、层次、机制、渠道及实践评价等的认知状况。本研究旨在为推动青年干部在工作实践中有效推动中国特色社会主义协商民主的建设提供一个描述性统计分析，并做出一些相应的回应。
二 背景分析与文献综述
协商民主（Deliberative Democracy）作为一个学术概念和词语，是舶来品。学术界普遍认为，1981年美国学者毕塞特首次提出并使用这一概念。之后，西方学者伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、罗尔斯、吉登斯和哈贝马斯等学者为协商民主理论内涵和外延的发展贡献了卓越的智慧。[2]西方协商民主源起于学者们对于以投票为中心的选举民主弊端的反思，注意力开始逐渐转向关注投票的慎议和公共舆论的形成过程。概括来讲，西方对于协商民主的概念可以分为“治理论”、“社团组织形式论”和“决策方式论”，认为协商民主对于选举民主是一种补充，是对古希腊时期直接民主的复兴。[3]
随着20世纪80年代中国政治学的复兴，国内学界开始大量翻译引介国外政治学理论著作和文章。协商民主这个学术概念由中央编译局的一些学者开始译介，逐步受到国内政治学者的广泛关注。通过中国知网（CNKI）搜索关键词“协商民主”发现，不论是期刊、报纸，还是著作，以及博士论文，以“协商民主”为研究主题的发表数量都呈现急速增长的趋势。我们也可以判断，十八大以来，协商民主的研究正在走向一个新的高潮。总体来看，国内学者对于协商民主的研究可以分为三个方面：
一是西方协商民主理论的流派介绍。中央编译局在介绍西方学者的代表性著作、思想渊源、主要人物、研究观点、重要争论和现实困境上做了非常重要的基础性理论资料整理工作，为国内学术界了解和持续关注协商民主研究奠定了很好的基础。[4]
二是协商民主理论研究的本土化努力。尝试提出中国式的协商民主体系，并指出其与西方协商民主在协商的原则、基础、体制机制、理念等方面所存在的明显差异。认为中国协商民主与中国共产党在国家建设中的路径依赖和制度习惯是分不开的，特别是与中国共产党的统一战线、群众路线以及人民政协等的独特政治实践紧密相关。基于此，国内一大批学者开始创造性地提炼与归纳中国协商民主的理论内涵与特点。[5]当然，这里也必须指出，国内学者在对协商民主的研究中既有共识，也有分歧。比如，协商民主究竟是“目的”还是“工具”；协商民主与选举民主的关系究竟是“相互替代”、“相互补充”，还是“先主后辅的动态协调论”；协商民主与政治协商是“契合论”、“差异论”，还是“优势论”。[6]在协商民主的研究态度上，则分为“全面拥抱论”、“全面否定论”和“辩证批判论”三种。
三是协商民主在中国本土的实践研究，特别聚焦于基层政府的创造性治理实践。本土实践研究既包括对协商民主这一词汇引入前政党制度和人民政协的政治实践研究，也包括对基层政府为维护社会稳定、提升政府绩效和政治合法性而采用的诸如“参与式预算”、“民主恳谈”、“城市和农村社区自创的议事制度”、“听证会”、“各种促进公众参与的议事协调机构”以及“网络论坛”等政府治理实践的研究。[7]学者们分别研究这些案例运用协商民主的效果、限度和原因，研究地方政府推动协商治理的动机、方式和特点，也有学者从结构—行动者的视角分析地方政府创新中关键人物的重要作用等。[8]
从国内目前的研究现状来看，一是学术界主体还停留在对于协商民主的价值、概念和原理的推崇，理论层面的分析和概述仍然占据着主流学术阵地。二是在实践层面，学术界虽然有不少学者跟踪个案的研究，尝试分析不同地方政府基层协商治理的基本经验、做法、制度创新的动力、效果如何、局限性，以及提出进一步完善的建议，然而，定性的研究方法占据了主流，还很少有学者通过定量研究深刻解析协商民主的实际状况。三是关于党政领导干部的协商民主观研究还远远不够深入。学者们都意识到在现有中国政治体制下，党政领导干部对于协商民主的认知和重视程度会影响协商民主作为一项制度的落实。然而，目前学界对此的研究还没有扎实的数据支撑，仅散落在很少一部分文章的个案研究中。比如，有学者关注温岭泽国镇的参与式预算，进而探讨了当地党政干部对协商民主的认知；[9]有学者注意了杭州市政协的实践，总结了政协系统领导干部的认知；还有学者关注领导干部对于协商实效，程序和渠道的认知。[10]2016年发表于《社会主义研究》的文章取得了真正意义上的突破，基于全国大规模问卷调查，客观、量化地分析与解释全国不同系统党政干部的协商民主认知样貌，令人耳目一新。[11]笔者通过这项大规模的数据调查，进一步将关注聚焦到青年干部这个群体，分析他们对于协商民主的整体认知、行为和实践评价，为青年干部的认知研究做出一些微薄的弥补。
三 研究设计与方法
2015年3月1日到6月17日，中央编译局国家社科重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”开展了“完善和发展社会主义协商民主问卷调查”活动，其目的在于“通过设计更为结构化的问题，选取不同的人群发放问卷，发掘出我国协商民主建设的发展实际、面临的挑战，以及对于协商民主未来发展走向的判断等基本资料。问卷调查可以将描述性研究与分析性研究包含在内，以实现对于协商民主实际状态进行科学研究的目标”。
问卷设计起始于2014年9月。课题组根据研究主题完成初步问卷设计后，广泛征求了政治学、社会学等领域研究者的意见，形成最终问卷稿。问卷的调查对象是厅、处级官员。调查范围涉及12个省级党校的培训班官员学员，分别是北京、上海、天津、吉林、广西、四川、广东、浙江、贵州、河南、福建、陕西。问卷于2015年3月1日开始发放，2015年6月底回收完成。调查共发放问卷2880份。
在中央组织部的干部队伍体系中，较多使用的是“年轻干部”一词，且对其没有一个统一的年龄划分界线和标准。通常来讲，对司局级和正副处级，标准定为45岁以下称作“年轻干部”，而对于主任科员及以下层级，标准定为40岁以下称作“年轻干部”。此外，在不同层级确定和配备“年轻干部”时还要充分考虑不同层级党政领导干部的年龄结构，因此具有一定的灵活性。在这里，为了能够在统一标准的基础上进一步凸显“年轻干部”与其他领导干部的不同，笔者按照全国青年联合会章程中对于青年的年龄划界，采用“青年干部”这一称谓，选择40岁（含40）以下领导干部的问卷作为数据样本进行分析。在全部收回有效问卷2223份中，共有370份问卷满足年龄条件，占总问卷的16.6%。本文使用SPSS20.0软件对问卷数据进行交叉分析。SPSS软件具有操作简便、编程方便、功能强大、数据接口多、针对性强等特点，是世界上流行的三大统计分析软件之一，在社会科学与自然科学领域的统计分析中都发挥着极大的作用。本文所采用的交叉分析法与传统的差异显著性分析法不同，它可以分析一个行变量和一个列变量的差异性。但交叉分析也有一定的局限性，例如，对于问卷中多选题的分析，需要选择恰当的数据录入方式，否则输入数据时容易出错，尤其是当样本量增大时，不利于提高工作效率。
四 研究发现与讨论
调查样本中，青年干部中男性占71.7%，女性占28.3%。在教育程度上，98.9%的青年干部的教育程度为本科及以上，大专仅占0.3%，无高中及以下学历。在政治身份上，中共党员占94.3%，民主党员和无党派占3.5%，群众和共青团员占1.6%。在单位类型上，党委系统占20.9%，政府系统占38.9%，人大占2.2%，政协占1.6%，法院检察院占0.8%，群团占6.8%，企事业单位占28%，其他占0.8%。在职务级别上，科级及其他占18.8%，处级占79.9%，厅级占1.1%。
（一）对协商民主的熟悉程度
表1 不同系统青年干部对协商民主的熟悉程度
表1结果显示，45.7%的青年干部对协商民主的熟悉程度为“一般”，说明青年干部对协商民主的熟悉程度总体不高。总体来看，青年干部对于协商民主的熟悉程度不容乐观，特别是自党的十八大提出协商民主，到2014年中央又专门颁布意见的情况下，仍然有54.3%的青年干部对协商民主比较陌生。不同的系统也表现出一定的差异。从表中可以看出，党委及政府、人大、法院检察院的青年干部“非常熟悉”和“比较熟悉”的比例分别达到44.2%和34.4%，相较于政协系统的青年干部偏低。政协干部对协商民主的熟悉程度最高，“非常熟悉”和“比较熟悉”的比例达到66.7%，这也符合笔者的预期。自十八大中央提出大力加强协商民主后，政协系统大有“借力之势”，大力提升人民政协在协商民主中的重要渠道作用，并动员各层级政协宣传和学习中央新的精神。最后，群团、企事业单位及其他的青年干部对协商民主的熟悉程度最低，“非常熟悉”和“比较熟悉”的比例仅为32.1%。这与群团组织和企事业单位对于协商什么、怎么协商以及和谁协商的定位缺位相关。2014年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》中对群团组织和企业事业单位的协商要求相对模糊，这也在一定程度上解释了为什么群团组织和企事业单位中的青年干部对协商民主陌生。
（二）对协商民主内涵的认知
表2 不同系统青年干部对协商民主内涵的认知
总体来看，青年干部对于协商民主的内涵理解，集中体现在公开平等讨论、民主决策及群众参与。其中，70.7%的青年干部认为协商民主是一种民主决策的方式，59.2%认为协商民主是各种促进群众参与的具体机制和程序，54.3%认为协商民主是通过公开平等讨论做决定的制度形式，50.8%的认为是一种化解冲突和矛盾的治理路径。统计数据表明，青年干部对协商民主内涵的认知总体符合学术界对于协商民主的归纳：是一种决策方式，是一种治理机制，也是促进公众参与的重要制度形式。然而，仅有39.4%的青年干部认为协商民主是一种尊重理性鼓励对话的观念文化。这表明，青年干部对协商民主在理念层面的认知和理解还不深入，对于协商民主最本质的要素，即基于理性、平等和多元基础上的对话过程认可度低。另外，仅有14.9%的青年干部认为协商民主是一种公共部门的日常工作方式。这令笔者比较担忧，因为这意味着有85.1%的青年干部不认为公共部门日常工作运用协商民主是题中应有之义。此外，不同系统的青年干部对协商民主内涵的认知存在较大的差异。政协干部中，有50.0%认为协商民主是一种化解冲突和矛盾的治理路径，只有33.3%认为其是通过公开平等讨论做决定的制度形式，远低于其他系统。群团、企事业单位及其他的青年干部中，有51.1%认为协商民主是一种化解冲突和矛盾的治理路径，只有43.5%认为其是通过公开平等讨论做决定的制度形式。
（三）对协商民主作用的认知
表3 不同系统青年干部对协商民主作用的认知
表3结果显示，青年干部对协商民主的作用认知主要集中体现在：科学决策（70.4%）、促进公民参与（62.8%）、促进利益表达（48.9%）、加强民主监督（47.0%）这四个方面。分析数据再次表明，青年干部对于协商促进科学民主决策及促进公民参与是基本认同的，但不认为协商民主更加有利于利益表达和加强民主监督，这可能与协商渠道的畅通、协商成果的运用、协商信息的公开以及协商观点的真实表达等相关。正如有不少学者在个案研究中所提出的，目前在协商民主实施过程中的确存在渠道不畅、成果不运用、信息不充分以及不愿表达真实观点的困扰。结果还显示，不同系统对协商民主作用的认知存在差异。其中，党委干部中，认为协商民主能加强民主监督的只有39.0%，但有40.3%认为协商民主能提高公众支持；政府、人大、法院检察院中仅有33.1%的青年干部认为协商民主有利于化解矛盾和纠纷，仅有31.2%的认为可以提高公众支持。数据表明，政府、人大、法院检察院的青年干部对于协商民主的效果没有足够信心。政协青年干部中，有50.0%认为协商民主能化解矛盾和纠纷以及加强民主监督，但只有33.3%认为协商民主能促进利益表达。同样，政协和群团、企事业单位青年干部也分别只有16.7%和26.0%认为协商民主能够提高公众支持。
表4 不同系统青年干部对协商民主重要性的认知
表4表明，有53.3%的青年干部认为协商民主和选举民主同等重要，20.7%认为协商民主更重要，15.2%认为选举民主更重要。由此可以得出结论，青年干部认为选举民主和协商民主是社会主义的两种重要形式，两者不可偏废，互相补充。青年干部的这种认识体现出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”。[12]分系统来看，党委以及群团、企事业单位与政府、人大、法院检察院的青年干部赋予协商民主更重要的位置，分别占26%、23.7%和16.2%。相反，政协系统的青年干部在承认两者都重要的基础上，有16.7%的人认为选举民主更重要。
（四）对协商民主适用环节和层次的认知
表5 不同系统青年干部对协商民主适用环节的认知
青年干部认为，协商民主适用的环节中，最适合是决策环节（50.5%），第二是管理环节（35.3%），第三是监督环节（33.2%）。在决策民主是协商民主的最适合环节，政协系统的青年干部为83.3%，高于党委系统的61.0%，群团、企事业单位和其他的50.4%，以及政府人大、法院检察院的44.2%。在管理环节是协商民主的第二适合环节，政协系统的青年干部为83.3%，高于政府人大、法院检察院的37.7%，群团、企事业单位和其他的34.4%，以及党委系统的28.6%。在监督环节是协商民主的第三适合环节，政协系统的青年干部为66.7%，高于群团、企事业单位和其他的36.6%，政府、人大、法院检察院的33.8%。但在党委青年干部中，认为第三适合的环节仍然是管理环节，占33.8%。数据分析也在表明，虽然青年干部多数认为选举民主和协商民主都是非常重要的，但是在具体环节上，多数青年干部又将选举环节与协商民主隔离开来，这实际上也反映了青年干部还没有完全理解“寓协商于选举之中”的真正意思。
表6 不同系统青年干部对协商民主适用层级的认知
表6 不同系统青年干部对协商民主适用层级的认知-续表
青年干部认为，协商民主适用的层级，最适合是村（居）级（33.7%），第二适合是乡（镇）级（37.2%），第三适合是县级（45.1%）。在最适合的层级中，政协系统的青年干部有33.3%认为协商民主最适合的层级是乡（镇）级。党委系统41.6%的认为是村（居）级，认为是村（居）级的政府、人大、法院检察院为33.1%，群团、企事业单位与其他为30.5%。在第二适合的层级中，党委系统41.6%认为是乡（镇）级，认为是乡（镇）级的政府、人大、法院检察院为38.3%，群团、企事业单位与其他为34.4%。然而，政协系统的青年干部有33.3%认为协商民主第二适合的层级是地市级。在第三适合的层级中，政协系统有50.0%认为是县级，党委系统48.1%的认为是乡（镇）级，认为是乡（镇）级的政府、人大、法院检察院为45.5%，群团、企事业单位与其他为42.7%。
（五）对协商民主机制的认知
表7 不同系统青年干部对协商民主机制的认知
从互动机制来看，只有48.6%的青年干部在协商对话和讨论问题中愿意真实表达观点，44.6%的青年干部视情况而定。有42.7%的青年干部认为应该遵守协商结果，44.0%认为必须遵守。从平等对话机制来看，53.3%认为党和政府能与群众平等协商对话，但还有17.1%认为“不能”。分系统来看，党委系统，政府、人大、法院检察院，以及群团、企事业单位与其他中分别有46.8%、42.2%和55.7%的青年干部愿意在协商民主中真实表达观点；同样，也分别有46.8%、51.3%和37.4%的人需要看具体情况决定是否表达真实观点。这说明，党委系统，政府、人大、法院检察院，以及群团、企事业单位与其他系统在表达观点时有顾虑，可能源于上级政府的政治要求、社会公众的舆论环境、政绩需求的驱动，也可能源于协商民主的渠道不畅通等。相反，政协系统愿意表达真实观点的占到83.3%，这与人民政协的性质与定位相关，相对超脱的政治地位，以及政治协商、参政议政和民主监督的政治功能，都使政协系统的青年干部没有实际工作的后顾之忧，更没有层层叠加的政治压力，为他们敢于表达真实的观点提供了相对宽松的环境。
在是否应该遵守协商结果一项中，总体来看，党委系统，政府、人大、法院检察院，政协系统，群团、企事业单位与其他选择应该遵守和必须遵守的比例分别高达88.4%、83.1%、83.3%和90.1%，充分说明青年干部对于协商成果运用的支持态度。在党和政府能否与群众平等协商对话上，数据分析表明，党委系统，政府、人大、法院检察院，政协系统，群团、企事业单位与其他选择肯定能和基本能的比例分别高达66.3%、46.1%、83.3%和52.7%。总体表明，青年干部对于党和群众能够平等对话的信心是充分的，这也从侧面反映了青年干部走群众路线的基本态度。选择“基本不能”占比较高的为政府、人大、法院检察院系统，占18.8%。
（六）对协商民主渠道与方式的认知
表8 不同系统青年干部对协商民主渠道的认知
表8 不同系统青年干部对协商民主渠道的认知-续表
表8显示，63.9%的青年干部认为，党政机关与群众协商是最重要的协商方式，51.6%的青年干部认为执政党与各民主党派是第二重要的协商形式。数据分析基本符合学者和实务界的期待。学者们认为，作为决策方式的协商民主，就是要政府在纷繁复杂的公共事务决策中能够让公民自由平等地参与公共政策讨论、辩论或者说服，在信息充分公开和对称的前提下，为不同的利益群体提供充分的协商空间，达成“双赢”或者“多赢”的局面。在现代国家，政府是最重要的涉及公共事务的决策机构，最重要的协商对象则是社会公众（群众）。在实践层面，2015年《关于加强政党协商的实施意见》指出，社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。政党协商具有历史悠久、宣传广泛、宪法规定及人民政协搭台的重要特点，因此，不难理解，有51.6%的青年干部认为其为第二重要的协商形式。
此外，青年干部总体上对国家机关内部协商和社会组织参与协商的认知度比较低，仅有10.3%与25.8%的人认为其是重要形式。笔者以为，对国家机关内部协商认知度较低在一定程度上是可以理解的，其源于复杂的理论争论以及政府协商的具体指向。多数学者认为，国家机关内部的协商不是主要的，而主要应该是指政府（国家机关）与群众的协商。然而，对社会组织参与协商的认知程度的确值得引起我们警惕。社会组织参与协商是党和政府沟通联系社会的载体和渠道。如果不能够正确认知社会组织协商的重要意义，肯定这种重要形式，对于本就处于起步探索阶段的社会组织协商，无疑会雪上加霜，不能发挥其独特优势。思想认识不到位往往会进一步造成渠道不畅通、形式与内容单一，以及缺乏制度化法制化保障等问题。社会组织协商是协商民主建设新的生长点和运用空间，潜力尚未充分彰显，发掘空间还很大。
表9 不同系统青年干部对党委政府与群众协商对话比较赞成的方式
表9 不同系统青年干部对党委政府与群众协商对话比较赞成的方式-续表
表9显示，决策听证会（58.7%）、干部定期接待群众（57.6%）、干部热线电话（57.6%）、党务政府机关定期收集群众意见（58.2%）、通过网络问政平台与群众协商（57%）是青年干部比较赞成的协商对话方式。其中，政协的青年干部均有83.3%的人认为，干部定期接待群众和干部热线电话是最重要的协商对话方式。党委系统，政府、人大、法院检察院，以及群团、企事业单位、其他的青年干部分别有66.7%、74.1%和70.2%反对一般的党务会议向群众开放。
（七）青年干部的协商民主实践及其对协商民主的评价
从制度现代化的角度来看，国家治理体系和治理能力，是一个国家制度安排和制度执行能力的集中体现。也就是说，推进我国国家政治治理现代化中一个不可忽视的问题是中国特色社会主义政治制度的执行和落实问题。协商民主作为一种政治制度安排，青年干部在日常工作中能否有效运用、经常使用，影响着协商民主制度的落实和执行效果，是一个值得我们关注的问题。从表10可以看出，当前青年干部认为开展协商民主的经常化水平偏低，9项重要协商民主方式中，经常开展的没有一项达到50.0%。其中，接待群众信访（43.2%）是最经常的方式，其次是群众代表对党委主要领导工作进行年终评议（38.9%），再次是多部门联席协商（35.9%）。实践结果与表9的协商民主方式认知存在显著差异，这说明当前青年干部的协商民主实践积极性和主动性不强，知行不一，更多地将协商民主束之高阁。
表10 青年干部所在单位或个人在日常工作中经常开展协商民主的情况
表10 青年干部所在单位或个人在日常工作中经常开展协商民主的情况-续表1
表10 青年干部所在单位或个人在日常工作中经常开展协商民主的情况-续表2
表11 不同系统青年干部对当地贯彻协商民主的满意度
表11 不同系统青年干部对当地贯彻协商民主的满意度-续表
从表11看，青年干部对于贯彻协商民主的满意度评价过低，53.8%的人选择“一般”，选择“非常满意”和“比较满意”的仅占26.9%。政府、人大、法院检察院的青年干部对协商民主的满意度最低，“非常满意”和“比较满意”的仅占25.3%。数据分析表明，这个满意度与表10的分析结果相互呼应。青年干部在工作中运用协商民主形式的比例偏低，同时，满意度也不高。这至少说明，协商民主制度的真正落地还任重道远。
五 结论
经过数据分析，我们可以看出青年干部对于协商民主认知、行为和实践的评价总体并不乐观，这在一定程度上也从侧面反映出协商民主作为一种制度安排，治理机制和决策方式的落实情况与理论期待还有差距，实践上还处于初步的探索阶段，任重道远。青年干部是我国公务员队伍的重要组成部分，是在各项公共事务中推动协商民主发展的重要力量，然而，他们对协商民主的认知却有可能使这种顶层制度安排在执行中遇到“中梗阻”。因此，基于问卷分析，笔者尝试就青年干部对协商民主的认知、行为和实践情况做出一些回应，积极推动协商民主作为一种政治制度安排的落实。
第一，加大对青年干部关于协商民主认知的系统培训。基于问卷分析，我们可以看出，青年干部，特别是党委政府系统的青年干部对协商民主的熟悉程度普遍较低，对协商民主所具有的平等、理性和多元的元素认知不深入，对协商民主是需要通过公开平等讨论做出决定的制度形式认同度较低。笔者以为，制度的关键在于执行，而执行的重要先决条件是思想认知的转变，赋予其在公共生活中持续不断推动协商民主发展的能动性。因此，解决思想的“总开关”问题就要在青年干部的培训上下功夫，利用各层级党校、行政学校和社会主义学院的培训体系，有意识地安排协商民主课程的系统培训，特别要加强对党委和政府青年干部的培训。
第二，提升协商民主在促进利益表达和加强民主监督方面的效用。青年干部总体上对协商促进科学民主决策和促进公众参与是基本认同的，这符合协商民主所应发挥政治功能的基本判断。然而，青年干部对于利益表达和民主监督两方面的功能较为疑虑。笔者以为，进一步提高青年干部对于协商民主在利益表达和民主监督方面的信心，需要从制度上保障协商渠道的畅通、协商成果的运用、协商信息的公开以及协商观点的真实表达。
第三，积极创造青年干部在协商过程中敢于讲真话的政治环境。开展协商民主，就是为各利益主体提供一个对话、磋商、交流、沟通的平台，促成各方充分表达自己的利益诉求，减少非理性表达的风险，最终达到各主体之间的相互理解、相互尊重与相互信任，实现人民利益的真正满足。在协商民主机制认知中，总体来讲，青年干部在表达真实观点上有所顾忌，特别是在党委、政府和人大法院检察院中，占较大比例的青年干部不愿或要看具体情况来表达真实观点，这实际上不利于形成与其他协商主体的平等真诚对话，损害了协商民主的真实性、包容性和正确性。笔者以为，要着力从塑造良好的社会环境、构建科学的政绩考核体系、畅通民意表达渠道、形成良好的政治生态等方面推动形成敢于讲真话、愿意讲真话的政治环境，加大协商成果的运用转换，走好新时期的群众路线。
第四，提升社会组织积极有效参与协商民主的质量。在协商民主渠道与方式认知中，青年干部对社会组织参与协商民主的认可度较低。社会组织参与协商是党和政府沟通联系社会的有效载体和渠道。如果不能正确认知社会组织协商的重要意义，肯定这种重要形式，对于本就处于起步探索阶段的社会组织协商，无疑是雪上加霜。因此，笔者以为，一方面要积极通过深化行政体制改革，转变政府职能构建良性的政社合作关系，制定既能积极保护，又能有效监管社会组织的公共政策，为社会组织参与各类协商提供优质环境；另一方面要加强社会组织自身建设，使社会组织在代表自身相联系的一部分群体与公共部门协商时能够协商有依据，协商有效果，协商有质量。不断提升社会组织参与协商民主的质量，能够提升青年干部对社会组织协商的认可度，进而在实践中积极推动社会组织协商的发展。
最后，笔者以为，协商民主作为一种政治制度安排，真正落地还任重道远。在理论层面，不少中国学者已经从政治哲学、民主理论、传统文化、政治协商以及公众参与等角度研究中国协商民主的理论与实践。然而，现有研究中，还很少有文献关注协商民主作为一种政治性制度安排在实践中的多样性和差异性，以及为什么存在这些多样性和差异性，它们如何影响国家政治治理现代化的进程。这是下一步理论界需要着力回答和解决的问题。
[1] 本文受国家社科基金重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”（项目号：13&ZD033），国家行政学院重点项目“国家治理现代化视域下的城市治理转型与基层政府协商机制研究”资助。
[2] 叶娟丽：《协商民主在中国：从理论走向实践》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2013年第2期。
[3] 陈家刚：《协商民主与国家治理：中国深化改革的新路向新解读》，中央编译出版社，2014。
[4] 高建、佟德志：《协商民主》，天津人民出版社，2010。
[5] 莫岳云、张青红：《中国共产党协商民主思想的历史演进》，《马克思主义研究》2012年第7期；李羚：《邓小平协商民主思想及现代价值》，《毛泽东思想研究》2014年第6期。
[6] 张翔、吴晓林：《我国行政机构协商民主的运作模式、逻辑与建议》，《经济社会体制比较》2014年第4期。
[7] 陈家刚、陈奕敏：《地方治理中的参与式预算——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究》，《公共管理学报》2007年第3期；李传兵：《“选择性协商”：村级党组织行动逻辑的组织基础分析——以安阳“思辨堂”、瓮安“5531”模式为例》，《江汉论坛》2015年第3期。
[8] 袁方成、张翔：《使协商民主运转起来：技术如何可能——对“开放空间会议技术”及其实践的理解》，《甘肃行政学院学报》2015年第4期。
[9] 潘荣江、陈鹏：《选举民主与协商民主共生发展：乡村的实践与价值浙江泽国镇的案例启示》，《中国特色社会主义研究》2009年第4期。
[10] 顾建军：《人民政协协商民主的创新、问题及优化杭州市政协的实践与探索》，《中共天津市委党校学报》2016年第2期。
[11] 聂伟：《党政干部的协商民主认知与实践——基于全国12省2223位干部的实证分析》，《社会主义研究》2016年第3期。
[12] 习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，新华网，2014年9月21日。