上编 中国政府向社会力量购买公共服务发展研究
第一章 引言
一、研究缘起
政府向社会力量购买服务，即政府把直接向社会公众提供的基本公共服务特定事项，按照市场运行的机制要求，交由具备资质的社会力量（社会组织、企业组织、自然人等）生产和承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用，由此使得相关公民获得优质基本公共服务。[1]
政府向社会力量购买公共服务，是当今世界诸多国家和地区政府供给基本公共服务的采用机制。“在世界各国，政府依靠社会组织（CSOs）承接政府出资的社会服务，是一种普遍且日益通行的做法。事实上，在大多数发达的工业化国家里，政府对社会组织的这种依赖如此普遍，以至于政府资助已经成为社会组织经费的主要来源，社会组织也已经成为政府资助的广泛的公共服务的主要载体。”[2]
早在1995年，我国的上海浦东新区就开始探索政府购买新型公共服务的模式。当时，浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆，即“罗山会馆”模式，由此开启了中国政府向非营利组织购买公共服务的先例。以此作为起点，我国政府向社会组织购买公共服务的发展过程可以分为两个阶段：第一阶段从20世纪90年代初到2013年，为改革的初始启动和探索发展阶段，该阶段以地方政府为主导，启动自下而上的探索和试验，为公共服务供给机制的改革积蓄力量、积累经验；第二阶段从2013年至今，以国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为标志，以党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为指引，政府向社会力量购买公共服务改革在全国逐步达成共识，中央和地方政府连续出台一系列条例、法规和实施办法，在公共服务生产和供给中的政府向社会力量购买公共服务改革，在全国各地全面推进和不断深化。2016年6月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》（国办发[2016]48号），《通知》指出，“为加快推进政府购买服务改革，加强对有关工作的组织领导和政策协调，国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组”，“负责统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施，指导各地区、各部门制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题，督促检查重要改革事项落实情况。”[3]由此标志着政府向社会力量购买公共服务提上全面落实的改革日程。
第一阶段：初始启动和探索发展阶段
20世纪90年代初，政府向社会力量购买公共服务在上海、北京、无锡、广东等多个经济发达地区相继展开，购买范围涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多领域和内容。
新世纪以来，随着科学发展观战略的贯彻落实和服务型政府建设的深入开展，全国若干地区和城市陆续展开政府向社会力量购买公共服务的探索实践，政府购买公共服务事业逐步发展，其内容和范围逐渐扩大。
2005年12月19日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”。该项目是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，由此标志着我国政府向社会力量购买公共服务开始向规范化运行发展。
此后，政府购买公共服务得到积极推进。政府通过与社会组织签订合同，建立了政府按需购买服务的新模式，并且逐步形成了政府出资和搭台、社会参与的新机制。
经过若干年发展，一些较早开展政府购买公共服务的地区已经建构了政府购买公共服务的制度框架，设置了政府购买公共服务的流程，形成了政府提供服务、社会力量生产服务和居民享受服务的公共服务供给新机制，由此不仅提升了财政资金的使用效率、提高了公众对公共服务的满意度，也促进了社会组织的蓬勃发展（图1-1）。
尽管如此，这一时期的政府向社会力量购买公共服务具有明显的探索性特征，在购买流程与购买机制方面，尚未形成统一的制度和规则，生产者对于购买者或者说社会组织对于政府及其部门具有很强的依附性，购买方式的竞争性程度较低。
同时，政府购买公共服务的范围相对集中，研究显示，这一时期政府购买公共服务的内容和范围主要集中在社区与管理类服务、行业性与管理类服务、行政事务与管理类服务。所谓社区与管理类服务，主要包括助老、助残、社会救助、职业介绍、技能培训、外来人口管理、矛盾调解、公益服务等。所谓行业性与管理类服务，主要包括行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务等。所谓行政事务与管理类服务，则主要涉及社会组织特定咨询、现场勘察、年检预审、日常管理、再就业教育培训、婚介机构的监管、家庭收养的评估、民办学校的委托管理、退伍军人就业安置、市政管理等。[4]
图1-1
第二阶段：全面推展和深化合作阶段
2013年9月，国务院颁布了《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），对政府向社会力量购买公共服务工作进行规范和要求。《指导意见》指出：“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径”，“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”。[5]《指导意见》的出台，标志着我国向社会力量购买公共服务上升为国家行为，标志着我国政府购买公共服务从局部试点阶段转向全面推广阶段、从地方政府的实际工作转向中央政府的宏观职能，政府购买公共服务改革进入全面推广阶段。
2013年11月，中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重要问题的《决定》，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标要求，先后四次把政府向社会力量购买公共服务确定为转变政府职能、创新政府治理模式和推进社会事业深化改革创新的重要内容，明确指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。同时，在加快事业单位分类改革进程中，“加大政府购买公共服务力度”，在深化教育领域综合改革时，健全政府购买服务等制度。[6]至此，政府向社会力量购买公共服务进一步从优化实现民生的政府职能意义，正式转向全面深化改革的重要内容，政府购买公共服务成为转变政府职能、提高公共服务质量和实现社会公平正义重要途径，从而使得政府购买公共服务具有国家改革发展的战略意义。
中央政府的举措，尤其是十八届三中全会《决定》的要求，极大地激发了政府向社会力量购买公共服务的改革动力。在贯彻落实中，中央政府陆续出台一系列规范文件（表1-1），从宏观层面规范政府购买的具体实施。各级政府也纷纷按照《指导意见》要求，重新审视修订或者制定相关实施条例和办法，界定购买范围，制定购买目录，完善购买程序，细化管理办法，并且付诸实施，使得政府向社会力量购买公共服务的深度、广度和频度得到迅速发展，政府购买公共服务从社会公众生活性民生公共服务，深化发展到生产性保障服务供给，比如深化改革和巩固农村“七站八所”改制；从纯粹服务型公共服务的供给，扩展到寓服务于治理之中、服务与治理两重属性兼具的社会治理和社区治理供给；从为社会公众供给的公共服务，扩展到为政府决策提供的公共服务和决策咨询；从对于人的社会服务扩展到对于自然资源的保护性服务，比如森林资源保护和生态保障服务。时至今日，转变政府向社会公众供给公共服务方式和机制，已经成为全面深化改革的重要内容，而政府向社会力量购买公共服务，则逐步深入推进，不仅成为实施这一改革的现实路径选择，而且成为推进我国政府治理和社会治理现代化的重要机制选择。
2016年6月，国务院政府购买服务改革工作领导小组的成立，标志着政府向社会力量购买公共服务进入中央政府组织领导和政策协调，加快推进政府购买公共服务改革的时期。
表1-1 中央有关政府购买公共服务的政策文件
在政府购买公共服务不断发展推广的二十余年间，我国学术界和实务界从理论与实践的结合着手，对其进行了富有成效的研究和探索。理论方面，相关研究深入分析和探讨了发达国家政府购买公共服务的理论基础与实践经验，逐步明确了政府向社会组织购买公共服务的改革目标和实施模式。实践方面，在探索和创新过程中，全国各地地方政府结合自身状况，开展了各具特色的改革尝试，取得了较为丰富的发展成果和实践绩效，积累了多方面的实际经验。
与此同时，作为创新和改革政府公共服务职能实现机制的探索，我国政府在推进和拓展向社会力量购买公共服务的过程中，也面临着基础性、结构性和专项性难题和问题，概括地说，这些问题集中体现为制度建设和完善、主体建构和责权配置、购买运行和流程诸环节的缺陷和缺失。
基于我国政府向社会力量购买公共服务的发展状况，尤其是针对深入推进我国政府购买公共服务的重点困难和主要难题，国家民政部与英国政府签订协议，决定设立政府间合作研究项目“政府向社会力量购买公共服务中英经验研究”，委托中国北京大学与英国伦敦经济政治学院组成研究团队合作展开研究。
二、研究目标
根据项目的宗旨，经讨论协商，该项目设计为《中国政府向社会力量购买公共服务发展研究》和《英国政府向社会力量购买公共服务经验研究》两个相互联系的子项目。
《中国政府向社会力量购买公共服务发展研究》项目研究组对我国政府向社会力量购买公共服务发展状况展开研究，研究以理论分析和辩证为基础，以专题性研究方式进行，这些专题包括政府购买公共服务的法律规制、财政制度、购买范围、购买方式、社会组织状况、购买绩效评估以及专门领域的制度状况和购买实践。
研究基于我国政府向社会力量购买公共服务的实践经验，系统梳理既有文献和资料，阐述和分析了政府购买公共服务的立论逻辑、发展内涵、改革机理，辨析了其理论缺失和实践风险。以此为指导，项目研究组主要以实地座谈、访谈和典型案例调查方式展开研究，由此了解我国政府购买公共服务专门方面和领域的实际发展状况，解构政府购买服务的当前实际操作环节和流程，分析政府向社会组织购买公共服务的制度环境、主体结构和运行状况，并专项研究农村生产性公共服务与城市社区公共服务的购买实践，从中发现和剖析相关焦点和难点问题。针对这些问题，参考英国伦敦政治经济学院郝秋笛（Jude Howell）教授领导的团队研究形成的《英国政府向社会力量购买公共服务经验研究》和相关研究，借鉴英国相关有益和适用经验、政策和做法，提出完善我国政府向社会组织购买公共服务的具体对策，为加快推进我国政府向社会力量购买公共服务的发展提供研究和智力支持。
基于以上设定，项目研究的具体目标为：
1.建构中国政府向社会力量购买公共服务的理论框架，阐发政府购买公共服务的改革含义与运行机理。
政府向社会力量购买公共服务是深化政府治理改革优化公共服务供给机制的重要路径。在传统的计划经济体制路径下，政府是公共服务供给的唯一主体，提供的服务难以满足多元化的需求；改革后，公共服务的供给由四元主体即政府、社会组织、公众、独立法人第三方机构共同发挥作用，从而合理赋予公共服务供给过程中不同主体以不同角色，以满足人民群众的公共服务需求，化解社会矛盾，转变政府社会职能和释放激发社会活力，创新政府与社会协同治理结构，提升公共资源配置效能，推动事业单位改革和推动公共服务供给的社会公平正义。
对于我国全面深化改革和全面切实转变政府公共服务职能的角度来说，政府向社会力量购买公共服务意味着公共服务从传统的计划经济体制下的行政性单一供给，到政府向社会力量购买供给的深刻变革，在这其中，变革蕴含的内涵和遵循的内在机理集中体现为：以主体角色和职能的合理分解实现公共服务主体结构的重构；以契约责任关系代替行政权力关系建构公共服务诸多主体之间的联系；以多重机制有效对接和有效复合实现不同供给机制的优势互补；以新型的双引擎注入社会公共服务供给的新型强大动力；以公共服务供给机制的工具理性达成公共服务的目标理性；以对于公共服务事务的购买取代对于公共服务生产者的供养；以公共服务供给机制的内含规范达成公共服务供给的价值规范。
2.解析中国政府向社会组织购买公共服务的制度环境、主体结构与实际运行。
政府向社会组织购买公共服务，涉及政府购买公共服务的制度环境和主体结构，涉及购买流程中的购买内容、购买方式、监督评估等多个环节与步骤，只有深入分析政府向社会力量购买公共服务的制度环境、主体结构和流程环节与步骤，才能切实描述政府购买公共服务的现状，发现存在的问题并提出解决对策和解决方案。因此，本项研究从制度环境、主体结构与实际运行三个层面入手，力图真实呈现和深入分析政府购买公共服务发展的整体状况和运行过程，准确把握我国政府向社会力量购买公共服务的发展状况和问题症结，由此形成相关对策。
就政府购买公共服务的制度环境而言，法律法规与财政制度构成了指导政府购买活动有效运行的主要制度环境，为购买流程的顺利运行提供了制度基础、规则约束与物质支持。
就政府购买公共服务的主体结构而言，政府是公共服务的购买者、社会组织是公共服务的生产者、社会公众是公共服务的消费者、第三方组织是公共服务的评估者，四者共同构成政府向社会组织购买公共服务的四元主体，形成分析购买过程的主体框架。
就政府购买公共服务的具体实施而言，政府购买服务的内容和范围的确定、购买方式的选择、对购买过程的监督和对购买结果的评估，总体有机构成了政府购买的实际运行过程。
为此，这三个方面是本项目解析的主要对象。
3.对农村公益性服务与城市社区公共服务购买进行专项研究。
在我国政府所购买的公共服务中，同时存在着生产性公共服务和生活性公共服务，而生活性公共服务中又包含着服务性公共服务与管理性公共服务。
农村公益性服务与城市社区公共服务均是我国政府购买公共服务的重要和专门领域。由于生产方式的不同，农村居民不仅需要生活性公共服务的供给，也需要生产性公共服务的供给。受制于现阶段我国农村的经济发展水平，农村公共服务的购买，主要体现为公益性、生产性公共服务的购买。与此同时，城市社区公共服务的购买也是近年理论与实践广泛关注的领域。因此，本项目选择政府向社会力量购买农村生产性公共服务与城市社区公共服务作为专项研究主题，期望有助于进一步优化这些专门领域的政府购买公共服务实践，并且从专门领域角度揭示和验证我国政府向社会力量购买公共服务的一般特征和内在规律。
4.借鉴英国在政府购买公共服务领域的相关有益经验和做法。
从20世纪70年代至今，英国政府购买公共服务已有数十年的发展，积累了若干经验，形成了较为系统的法律制度、体制机制、流程规则和相关政策，英国学界对政府购买公共服务的法律法规、财政安排、购买内容、购买方式、监督评估等方面也有诸多细致而深入的研究，同时，英国社会组织发达，可提供门类齐全的社会服务。选择性借鉴英国在政府购买公共服务领域的相关经验、体制机制、流程规则和政策做法，研究英国购买公共服务流程诸环节解决相应问题的实际操作方法，应该有助于中国深入推进政府购买公共服务的实践进程，也有助于我们在比较鉴别和扬弃吸取中，探索和建构具有中国特色社会主义的政府购买公共服务理论。
三、研究方法
为了深度显示我国政府购买公共服务的实际过程，本项目采用个案研究的研究方法。
个案研究属于质性研究的一种，本项目之所以选择质性研究，是因为质性研究并不追求统计意义上的代表性，而是侧重于质的分析的典型性。质性研究强调对研究对象进行整体性、情境化、动态的“深描”[7]，适合在微观层面对社会现象进行比较深入细致的描述和分析，对小样本进行个案调查，研究比较深入，便于了解事物的复杂性。[8]
本项研究需要通过对小样本的个案调查，了解目前我国不同地区、不同类型公共服务的购买过程，剖析政府购买公共服务流程的各环节存在的问题，所以，项目研究首先选择采用个案研究的方法。
在个案的选择上，课题组依据已有资料选择在政府购买公共服务改革中有代表性的六个调研地点，分别是SC省CD市、HN省NY市TH县、JS省NJ市、GD省GZ市、BJ市SY区以及ZJ省NB市（以下简称“六地”）。
之所以选择以上城市和地区作为研究个案，主要因为在个案选择时，需要统筹考虑案例的典型性、差异性和信息的充分性。首先，以上六个城市或地区皆属于政府购买公共服务改革开展较早且初具规模的城市或地区，六地在政府购买公共服务领域都取得相当成就，并且积累了较多经验；其次，六地的政府购买公共服务实践覆盖了本项研究试图分析和研究的政府购买公共服务的所有不同类型，即服务性公共服务、管理性公共服务和生产性公共服务；再次，六地涵盖了我国东部、中部、西部的重点地区，同时又各具区域特色，由此使得研究兼具代表性与包容性，具备将个案经验从具体中抽象一般、从微观走向宏观的路径和空间。
在案例研究的设计上，每个案例都按照“四元主体”分析框架选择调研对象，所谓“四元主体”，分别是作为购买者的政府、作为生产者的社会组织、作为消费者的公众与作为评估者的独立法人第三方机构。关于“购买者”，项目组选择了地方民政与财政部门的工作人员，关于“生产者”，项目组选择了承接公共服务的社会组织，关于“消费者”，项目组选择了享受政府所购买公共服务的公众，而关于“评估者”，项目组则选择了独立法人的第三方机构。
基于案例研究框架和调研对象，项目组对于每个案例都进行了法律法规、财政政策、购买内容、购买方式、评估监督、社会组织以及农村/社区公共服务购买与政社关系等专题内容的研究。
基于全部选择个案的诸环节和构成要素的专题和专门领域研究成果，项目以政府向社会力量购买公共服务的发生和发展逻辑和内在机理为南针，以政府购买公共服务的制度环境、主体结构和主要环节和要素为专题，形成了我国政府购买公共服务发展的综合总体研究。
研究在实地调研的基础上采取了多种资料收集方法，包括文献法、半结构访谈与焦点团体访谈：
文献法的实施方式主要是，向各地相关部门提供所需材料清单，获得相关政府部门提供的书面文字资料（或电子版本），作为分析研究的对象和依据。资料清单包括：指导政府购买公共服务的地方性法规和政府文件；财政部门关于购买公共服务的指导意见；购买公共服务的项目预算；民政部门关于购买服务的指导目录；相关部门向社会组织购买公共服务的有关政策；相关部门向社会组织购买公共服务的数据；社会组织情况的统计数据；向社会组织购买公共服务的工作总结及其他相关材料。
在半结构访谈中，项目研究要求研究者对访谈的结构有一定的控制作用，但同时允许受访者积极参与，鼓励受访者提出自己的问题。由于本项目属于探索性研究，因此，访谈基本采用半结构方式。
在项目进行中，半结构访谈主要针对公共服务的购买者即民政、财政部门的工作人员以及公共服务的生产者即社会组织的代表展开。访谈中注重了解被访者关心的问题和被访者在工作中存在的困惑。
焦点团体访谈是集体访谈的一种，在项目的实地调研中，主要对公共服务的基层购买者即街道与社区的工作人员、公共服务的消费者居民代表进行。以焦点团体访谈的形式搜集资料，一方面可以在短时间内搜集大量资料，另一方面通过参与者之间的互动即相互交流、相互补充，将讨论引向深入。
英国是政府向社会组织购买公共服务的先行国家，在政府购买公共服务领域积累了大量经验。本项目选择英国相关经验作为比较研究对象，从制度环境、主体结构、实际运行三个维度概括英国的有效经验，对比我国政府向社会组织购买公共服务的现实状况，展开借鉴分析，并且提出我国政府向社会力量购买公共服务相关问题的改进办法。
四、分析框架
政府向社会组织购买公共服务是一个多主体、多要素、多机制复合构成的复杂体系和运行过程，其涉及法律法规、财政制度、购买内容、购买方式、对购买过程和结果的监督评估、承接购买服务的社会组织发育发展，以及由此带来的政府与社会关系的新变化等关键具体问题。本项研究旨在对中国政府向社会组织购买公共服务进行专题性和专门领域研究，剖析政府购买公共服务的制度环境、主体结构和实际运行环节，显示购买行为由始至终的全流程和全运行过程，从而针对性地揭示购买流程和过程中的问题和难题，作为建议对策的前提和基础。
为此，报告从三个层面分析政府向社会组织购买公共服务的体系结构和实际过程。
政府购买服务的制度安排，即规范我国政府购买公共服务实践的制度规则设置，其中主要包括法律法规和财政制度安排，它们构成了我国政府向社会力量购买公共服务的主要制度体系。
法律法规是购买公共服务进行的基本规范，规定了政府购买公共服务的指导思想与目标意义，规范了购买服务的操作流程与涉及事项，规定了保障政府购买公共服务过程公正顺利进行的必要措施，并且在国家法的层面上指导政府购买公共服务工作的展开。
财政制度亦是贯穿政府购买公共服务各个环节的规则规范。在政府购买公共服务的实践中，项目申报、项目审核与预算编报、组织购买、项目实施、评价验收等，都离不开财政政策的规范制约。同时，公益创投作为一种新的政府购买公共服务模式指导社会组织自下而上发现社会需求、提供公共服务。因此，法律法规与财政制度从不同方面、不同角度规范政府购买公共服务的运行，构成了购买公共服务的制度安排。
在政府向社会组织购买公共服务的视域下，存在着四元主体，即作为公共服务购买者的政府、作为公共服务生产者的社会组织、作为公共服务消费者的公众、作为公共服务评估者的第三方组织。四元主体及其互动关系，构成了政府向社会力量购买公共服务的主体结构。
传统的计划经济体制下，政府是公共服务的唯一提供者，从规划到实施都由政府直接完成。因此，这种公共服务供给模式，是政府向公众提供公共服务，公众被动接受政府供给的模式（图1-2）。在这种模式作用下，公共服务往往品种单一、价高质次，难以满足公众的需求。
图1-2
当公共服务的供给与生产成为两个独立环节后，政府购买的主体结构即由二元主体转变为四元主体。
首先，政府由公共服务的唯一提供者转变为公共服务的购买者，政府将公共服务以购买的方式委托给符合资质要求和标准的社会组织，购买者与生产者依据合同形成契约关系，政府的责任由规划和实施转变为规划和监督。
其次，社会公众由原有的被动接受转变为公共服务的消费者。这种变化，一方面使得公共服务的规划要体现消费者的意愿，即政府要购买符合民众需求的公共服务，另一方面，使得消费者能够以自己的主观感受和满意程度直接监督和评价公共服务的生产和供给。
再次，社会组织参与公共服务的供给，成为公共服务的生产者。生产者按照契约向消费者提供公共服务，同时接受购买者与消费者监督。
最后，公共服务提供与生产相分离使得评估成为政府购买公共服务的重要环节和质量保障。为了保证评估的专业性与独立性，第三方组织作为评估者参与公共服务的供给过程，由此形成政府向社会组织购买公共服务的四元主体框架。（图1-3）
图1-3
作为公共服务供给的创新性机制，政府向社会组织购买公共服务包括购买内容的确定、购买方式的选择、对购买过程的监督与对购买结果的评估等运行环节和要素（图1-4）。在这其中，每个环节和要素都涉及相关政府治理和政策工具，而“每一政策工具都有其独特的操作程序，要求不同的技能和提供机制，即其独特的‘政治经济原理’。每个工具都会将自身的特征嵌入包含该工具的项目中”。[9]
购买内容是政府购买的首要问题。所谓购买内容，即购买公共服务的范围，是指哪些公共服务可以购买，哪些公共服务不能购买，以及确定可购买公共服务边界的基本原则。购买内容和范围的确定，是购买运行的起点。
购买方式是购买服务特性的典型体现。所谓购买方式，即购买者如何购买社会服务，其中，涉及生产者是否具有独立性、生产者之间是否具有竞争性、购买是否遵循市场契约和信用以及购买工作是否形成制度化等问题。目前，我国政府购买公共服务活动主要以四种购买方式运行：形式购买、定向购买、公开招标、补贴式消费券。
显然，购买内容的确定与购买方式的选择都属于购买者的购买环节和要素。在生产者向消费者生产公共服务的过程中，购买者与消费者同时负有对生产者监督的职责。在政府购买公共服务机制中，由于公共服务供给与生产分离，监督成为购买者的应有职责，购买者基于契约监督生产者是否提供等值的产品；消费者作为公共服务的实际享用者，具有按其主观感受评价服务质量的权利。
购买服务的控制环节和要素，是对所购买的公共服务的绩效评估。这里的所谓绩效评估，是测定政府购买公共服务的成本/效益、判断生产者生产和供给的公共服务能力、资质和方式，评价所提供的公共服务效果的手段。评估的结果，往往是购买者终结项目、进行资金结算的根据。为了提升评估的专业性、准确性、独立性，逐步由独立法人的第三方机构对公共服务项目的需求、过程、供给和结果进行评估，以达到更好的效果。
图1-4