第六章 中国政府购买公共服务的专项研究
一、农村公益性服务的购买
所谓农村公益性服务，主要指“由政府组织实施，财政筹措经费，为农民生产、生活和农村经济社会发展提供的基本公共服务”[319]。一般来说，农村公益性服务包括农业技术服务、畜牧兽医服务和监督、水利技术服务、计划生育服务、文化体育服务、广播电视服务等，总体而言，即农村生产性公共服务与生活性公共服务的总和。
由于农民的生产空间和生活空间具有一体性和同构性，因此，相对于城市生活性公共服务而言，农村生产性公共服务更具有生存性、基础性作用。农民对于农业生产劳动依赖性强，生活空间的活动都是按照生产空间的逻辑展开，如主体生活资料的获得都是源自生产空间，而非市场空间。生活服务于生产，至于医疗、教育和养老等保障性条件，农村还停留在仅仅是维持生产所需的劳动力健康、家庭繁衍等生存性保障的层次。因此，研究农村公益性服务的购买，主要是关注农村生产性公共服务的购买，本章所称的农村公益性服务的购买，基本内容即为农村生产性公共服务的购买。
（一）农村生产性公共服务购买的基本属性
农村生产性公共服务，主要指支持和优化农业生产要素组合及其再生产的各类涉农公共服务。它们主要涉及围绕农业生产的产前、产中和产后各个环节的基础设施、生产技术、设施设备、信息咨询和政策配套等方面的公共服务，这些公共服务是农业生产的基本条件和前提，其主要功能是为解决农村生产所面临的“最后一公里”问题。这些服务的特征是，它们参与生产的各个环节，直接促进生产的提升，创造生产性价值，因此被称为农业生产性公共服务，它们既包括以前“七站八所”所提供的公益性服务，又包括生产各环节新兴的服务。
生产性公共服务既不同于农业发展的基础性设施、工程和货物等政府工程采购的内容，也不同于商业化的生产性服务业。与前者相比，公共服务则是以无形服务为主体的公共产品，不具有实物性，因此，在量化和评价等方面都与实物化的方式有着很大的差异；与后者相比，生产性公共服务是公益性的，就现代化农业发展而言，生产性公共服务供给是生产性服务业发展的前提，即公益性的公共服务培育生产性服务行业的发展和规范化。
农村生产性公共服务是我国公共政策的一项重要内容，自新中国成立以来，它经历了农村集体化历史背景下，以国家为主导、政府与农村空间高度重合的集体所有性供给；以农业税费和农民出工为基础的统筹和自筹供给；取消农业税费与“七站八所”撤销后的多元市场化和无序化的供给。
农村生产性公共服务购买的兴起，正是源于“七站八所”萎缩后带来的困境，其主要表现为：
1.公益性公共服务经不起纯粹市场化的冲击，迅速走向衰败，当部门收益减少甚至没有收益来源时，技术性人员流失严重，留守的则是老弱病残。
2.一些具有垄断性服务的部门，如房管站等收益较好，但也很快被政府安置人员所替代，技术性人员急速萎缩。
3.站所对本级政府的依赖加剧，本级政府负担加重。其最终形成了经费来源与上级财政脱钩（线断）、各地站所职能衰退（网破）和技术人员流失（人散）的局面。
由于市场化以及在这一过程中农村公益性站所功能的萎缩，这些公益性的公共服务供给主体出现空白，一段时期之内，填补这些空白的是市场化主体、农民自我供给和其他主体参与供给。但是，这些主体造成了农村生产性公共服务供给的混乱和无序化，比如种子、农药等农资供给经常出现假冒伪劣现象，使得农民苦不堪言[320]，而大型农机和农技的需求由于具有外部性特征，农民自身又无法提供，因而得不到有效供给。我国农村生产性公共服务供给规范化和有序化的迫切需要，构成了农村生产性公共服务供给机制改革的根本动力。
（二）农村生产性公共服务购买的制度环境
财政转移支付与支农资金，是生产性公共服务购买中独特的制度环境。在我国经济高速增长的背景下，1994年实施的分税制使中央财权高度集中，中央财政能力的提高为国家加大农业投入奠定了基础。自21世纪以来，国家认识到加大农业扶持力度的重要性。国家积极调整财政预算结构，不断加大支农资金在预算结构中的份额。“2005年中央财政的农村税费改革转移支付662亿元，比上年增长26%。2006年财政转移支付力度更大，达到780亿元，加上地方的转移支付，2006年的规模达到1030亿元。”[321]这些支农资金除了一部分按照一般转移支付给基层政府作为吃饭财政以外，有相当一部分资金在各个部委以项目的形式发包到各个地方基层。
目前，关于项目制的相关研究，尤其是关注项目运作中我国官僚体系内部机制和各个行动主体之间的互动逻辑已经非常多且深入[322]。相关研究主要关注的是：配套资金的要求使基层政府苦不堪言，承担项目的积极性不高，尤其以中西部财政紧张的县乡为甚，减少配套提高了这些基层政府的承担项目积极性；存在上级“条条”部门的项目过于分散化、细碎化和多头管理带来的单一性和“一刀切”与地方实际需求不符合，尤其容易引起部门和地方政府在管理方面的矛盾，削弱了基层政府的统筹能力，增加了“条块”分割带来的科层制内部消耗。但是，这些研究对于项目制自身特征以及作为国家的一项重要政策在社会治理中带来的效用和影响，则涉及较少甚至没有关注。它们对农民和其他社会组织在项目制运作中行动逻辑的研究也仅仅局限在与政府博弈这一点，很少有以结构性主体的动机和政策推动他们自身角色转型方面进行研究和分析，就当前而言项目制至少为政府、市场主体、社会组织和农民的互动机制带来了很大的变化。尤其不足的是，它们大多是对项目制进行指责，并没有对这项政策在国家政策体系中进行客观定位和分析。实际上，这些现象并不是项目制自身独有的问题，而是在以前的政策运作中都有体现，作为项目制的研究应该与国家政策体系演变和项目制产生的政策机制紧密关联起来才能使项目制作为一项政策在既有体系中的意义和运作特征凸显出来。
项目制的产生与我国财政政策紧密相关，以前的财政资金哪怕是专项资金在拨付时都是由各部委自行设置，有较强的随意性。1999年的预算改革就是针对各部委预算的非规范性和权利独大进行的调整，它要求所有部委资金在支出时必须先有预算说明具体活动及理由和实施方式，并有相应的验收和考核，这就是后来的项目制或项目治国的由来。[323]在以后的项目运作中面临一些问题，如配套资金问题和条块分割带来的消耗等，国家也不断进行调整和完善。对于项目制产生的这些问题本文与以前相关研究者不同的理解是：这些问题是我国科层制内部运行中既有的问题，它们在项目制这一政策运作过程中也同样体现出来。因此与其把对项目制政策的自身调整理解为是一项政策的完善，倒不如理解为是国家通过对项目制这一政策的改革来调整和完善科层制内部运作机制和政府与社会各主体之间的互动机制。所以以后的调整就好理解了，自2014年颁布的新《预算法》第十六条强调除国务院规定的应当由上下级政府共同承担的专项需下级政府配套资金外，其余一律不允许要求基层政府配套。同时加大一般性转移支付，减少专项资金的比例，一般性转移支付以下级政府为主体统筹安排使用。[324]这就大大缓解了以前相关研究者和基层政府对项目制的诟病，也为政府内部运作机制和政府、市场、社会和农民互动机制的革新奠定了基础。
国家把相关支农政策和财政政策不断调整和完善后，为政府购买农村公益性服务提供了政策条件和保障，而项目制则为政府购买农村公益性服务提供了可行性方式。项目制的运作具有深厚的实践积累，从前的政府的工程招标实践经验以及《政府采购法》和相关制度的成熟，为项目制实施在流程规范化和评价考核等方面都提供了借鉴。同时，这几年来，我国农村在项目制实施中已经形成了一套较为实用的体系，如流程规范的设计，考核第三方的引入和合作社等农民组织的培育等，都已经在成长和推进。所以，以政府购买的形式推进农村公益性服务的供给，在操作层面具有可行性和合理性。
（三）农村生产性公共服务购买的主体结构
农村生产性公共服务的主体结构也是四元主体构成，即购买者、生产者、消费者、评估者。
与生活性公共服务相比，农村生产性公共服务购买的差别在于，生产性公共服务的购买主体很少是基层政府。在本项目重点调研的HN、HB两省，已有的政府购买生产性公共服务主要是上级政府购买，县级财政购买很少，几乎是零购买。这意味着县级政府更多是作为购买公共服务的基层代理单位存在，其购买的农村生产性公共服务主要是承接上级项目，购买资金主要来自于上级财政资金，和极少量的本级配套，尤其随着2014年新预算法取消配套资金后，地方政府、主要是基层政府基本上没有资金安排。跨级别的项目支出占据主体地位，且基层政府没有预算参与权，这种情况造成农村生产性公共服务在购买主体上与城市生活性公共服务购买的差异性。
在农村生产性公共服务的生产者中，企业占了很大比重，社会力量则相对弱小。本项目组在HN省的调研中发现，在萌芽时期培育的社会组织主体，主要是新兴主体，组织者主要是当地基层部门（尤其是涉农部门）的退休人员和有一定经济实力的农村经营者。他们对相关领域非常熟悉，无论是政策导向、人际环境、技术能力和资本整合力，都具有一般农民所不具有的优越性。所以，政府培育起来比较容易见效果。这一点在城市社区组织培育也非常常见。而HB省则利用“七站八所”改制的成果，通过“以钱养事”的购买方式，成功地将传统基层事业单位转型为政府购买公共服务的承接者。
（四）农村生产性公共服务购买的实际运行
在城镇化和工业化持续推动的现代化过程中，一般性农村公共服务构成农村公共服务体系的基础，而特殊性农村公共服务，则是完善和发展公共服务体系的关键性因素。在很大程度上，农村公益性服务是促进城乡公共服务均等化的重要支点，是兴农政策的切入点。通过农村公益性服务促进农业现代化转型，才能更好地促进“生活富裕”，进而对“乡风文明、村容整洁、管理民主”产生实质性影响。因此，从建设社会主义新农村角度而言，农村公益性服务具有长远的战略价值。
农村公益性服务，归属于农业生产领域，是以服务为基本形态，以农业生产为核心服务对象的公共产品，农村公益性服务作为一种公共产品，具有公共产品的公益性、非竞争性、非排他性等一般特征，同时它也有其自身的特点，也正是这些特点决定了它的边界和范围。
第一，生产价值提升。农村公益性服务的核心特征即是其自身的生产性。这种“生产性”的特点表现在两个方面，一方面农村公益性服务能够提供“生产性价值”，其本身就是农业生产发展的要素组成内容之一，绑定在农业生产的全部过程与各个环节中，并凝结在农业生产的最终产品上。另一方面，农村公益性服务能够提供“生产性激励”，无论是经济作物还是粮食作物的生产都需要农资、农机、水利、信息等多方面的服务支持作为基础性条件，多种生产服务的统筹使用，多次生产服务的整合投入，可以发挥综合聚变效应，提高农业生产的质量和产量，提升农业生产的综合效益。
第二，优化整合。所谓优化整合，主要指农村公益性服务促进了各个生产要素之间的关联程度与紧密程度，提高了生产要素的内聚力。农业生产是一个多种生产要素如劳动者、生产资料与劳动对象等组合联动的复杂过程，而农业农村公益性服务则是农业生产的支撑性的“软组织”，其构成生产要素的对接黏合机制，正是通过农村公益性服务能够实现各类生产资料的优化对接与联通，形成一种更加适应农业生产发展的要素结构优化状态。它要求农村公益性服务必须依据农业生产发展的需要作出变化，主要表现在服务内容的变动性方面，传统的农业服务主要集中在土地与农田水利方面，而现代化的农业生产，则需要农村公益性服务在保障基础内容之外，增添更多现代新兴的公共服务。
第三，规范引导和转型推动。所谓引导和推动，主要指农村公益性服务是统筹各种生产资源，构建新型农业生产模式与经营机制，提高农业生产综合效益的关键节点。其主要表现在两个层面，一方面随着农业生产规模化，分工日益复杂，个性化需求和多元化主体参与无论是在广度和深度上，都发生了深刻的转变，政府通过公共服务提供者和生产者的分离，以购买的形式引导和调控各个参与主体行为的规范化，并以合同契约的方式培育他们成长，为农业生产创造一个良性发展空间。另一方面，农村公益性服务是农业现代化的核心抓手，通过农村公益性服务能够建构农业生产的支持网络与保障基础，吸引和引导更多的产业资本、更多的经营主体或社会力量进入农业生产领域，形成现代农业生产要素的重新整合与聚集，推动农业生产的结构转化与现代转型。
这三个特点体现出了农村公益性服务边界和范围：一是围绕农业生产的各个环节展开，即生产流程中的公共服务；二是对现代化过程中新问题、新内容的掌控、规范引导的公共服务和新型主体培育的公共服务；三是与农业生产直接相关且必须具备的软环境，即经营方式、激励机制、程序规范和发展战略等方面规划与设计的公共服务。
当明确了农村公益性服务的范围和边界之后，对生产性公共范围购买的内容进行分类就比较顺利了。
兴农政策以兴农惠农资金为主要表现形式，兴农惠农资金又以“项目”为主要实施方式，并形成了包括项目的申报、评审、立项、实施、检查、验收等多个环节在内的操作程序，被一些学者视为三农领域中“项目制”[325]而加以研究。涉农资金项目涵盖了“三农”的诸多方面，通过项目实施生产转化成农村基础设施、基本公共服务、农村公益性服务等形态的公共产品。在HN省TH县，各种涉农项目或服务主要分为六类即农民补贴、补偿；农业生产发展；农业生态修复和治理；农村社会事业及公共服务；扶贫开发和其他类（大中型水库移民后期扶持支持）。这六类项目中除了农村社会事业及公共服务之外都是农村公益性服务。具体项目类型和名称如表6-1所示。
表6-1 2013—2014年HN省TH县涉农资金项目的类型和名称[326]
比较而言，HB省则在XN区政改“以钱养事”的实践基础上出台了《关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见》的地方政策，明确了HB省农村公益性服务的主要内容，包括农业技术服务、畜牧兽医服务、水利技术服务、计划生育服务、文化体育服务、广播电视服务、财经所管理和服务、国土资源管理和服务、林业管理和服务、交通管理和服务、血吸虫病防治服务等11个大类；2007年，HB省出台的《关于巩固完善农村公益性服务“以钱养事”新机制的意见》提出了7类农村公益性服务，即农业种植业公益性服务、农业机械公益性服务、水产养殖业公益性服务、水利公益性服务、计划生育公益性服务、文化体育公益性服务、广播电视公益性服务等。XN区则依据自身实际情况增加了农村财务服务、城乡建设服务两类。尽管后来由于体制性的条块约束产生了少许“翻烧饼”的现象，但是总体上保持了农村公益性服务的主要内容。
表6-2 HB省乡镇农村公益性服务的具体内容[327]
从传统走向现代的农业生产，主要表现为农业生产要素的合理化组合与变动，结合以上案例以及国内其他地方实践，从历史变迁的角度分析涉农农村公益性服务，可以发现，农村公益性服务既有传统固有的基础性的农村公益性服务，也有延续传统并适应发展的新兴的农村公益性服务。
传统固有的公共服务强调生产导向，具有基础性、保障性、普遍性的特点，具体内容主要表现在农业技术、农田水利、病虫害防治、农资供应、农业机械管理、卫生防疫、电力排灌、防汛抗旱等方面。这类公共服务最初主要由乡镇政府所谓的“七站八所”提供。站所撤销后，依然表现出明显的行政色彩，由政府主导产生。不过，其中有些具有竞争性、排他性的服务，如农业生产资料，则由市场或社会力量提供了。调研对象的区域范围内，很多社会力量基于利益目的主动承担了部分农业技术推广、新品种试验推广的工作，尽管存在很多问题，但依然是服务供给多元化的表征。
新兴的农村公益性服务既是传统公共服务的延续与拓展，也是规范和引导农业现代化过程中新兴服务供给和主体行为合理化的重要内容，并推动服务类型、品种供给机制和主体多元化的发展。这类公共服务强调市场导向、商品导向、消费导向。具体内容如新兴农业技术推广、农业生态修复与治理服务、土壤平整与修复、小型农田水利基础设施建设及管护服务、现代农业生产技能培训、农业公共信息服务、畜牧兽医服务、农产品无公害处理服务、农业生产补贴补偿服务、农业金融与保险服务等。这类农村公益性服务不仅关注农业产量，更重要的是其着眼于农产品的市场化要求与商品化程度，用于满足消费者个性化、多元化和复杂性的需求。这种服务导向的转变，也带来服务供给主体的转变，除了传统的政府主体之外，农业企业、科研机构、农民合作社、农业科技企业等采用不同的供应机制，在不同程度上提供了农村公益性服务。服务品种和类型多元化的培育、多元化供给机制的培育、多元化的生产者和提供者的培育等功能都在这一类公共服务的推动下孵化、成长和发展。
除此之外，在调研中，还有一类不同于以上两类的新型农村公益性服务。这类公共服务主要是为推动农业现代化转型而产生的，它体现了国家顶层设计和宏观发展导向，具有很强的前瞻性、探索性和一定的试验性。如针对新型经营主体的培育、新型生产方式和新型生产技术应用的培育等提供服务，主要有规划发展类服务、组织培育类服务、农业综合开发类服务，表现为针对新型农业生产合作社、大户和家庭农场等而提供的规划发展、组织培育和孵化服务；针对农业生产产业化、规模化等经营方式现代化转型而推行的农业综合开发产业化服务、农业综合开发科技推广服务；针对农业一体化生产而推行的农业生产全程社会化服务等。
例如，2015年HN省TH县出台规划政策，明确提出以项目倾斜，规定发展指标的方式促进县域内合作社和家庭农场等新型经营主体的发展，要求实现全县每年发展专业合作社200家，家庭农场100家以上的目标，这种做法显然有利于涉农服务组织的发育。在项目组调查的所有县级政府，都推动了合作社评价体系，鼓励合作社的梯次发展的公共服务购买，积极培育各个级别的合作社并对获批国家级、省级、市级、县级等层次的合作社设有相应的奖励措施，这也促进了合作社的发展。有的县主要依托阳光工程、科技支撑等培训项目针对新型经营主体开展经营方式、种植模式、农业技术等方面的定期专项培训服务，这有利于提升新型主体的能力提升。
总之，农村公益性服务可以初步划分为传统固有的农村公益性服务、新兴的农村公益性服务和新型的农村公益性服务。这三类公共服务既体现了农村公益性服务的复杂性，又体现了其适时的变动性。
表6-3 农村公益性服务的类型
从上述内容分析可见，农村公益性服务的内容表现出基础性、保护性与发展性的特点，其主要功能表现在保护农业生产基础条件，强化农业生产发展，促进农业现代化水平。不过，问题在于如何才能够更加高效有序的实现农村公益性服务供给。政府机制、市场机制与社会志愿机制在农村公共服务供给方面都发挥着相应作用，但是，三种机制也都存在各自的优势与短板。因此，如何实现三种机制有效连接，扬长避短，是保证农村公益性服务真正实现并发挥效用的关键问题。“走向购买”作为一种新的供给机制，已经成为一种国家性的政策措施和地方性的事实存在，或许可以成为解决这一问题的重要抓手与有效机制。
总体上来看，项目组调研的县级政府的购买方式，主要有公开招标、邀请招标、定向委托、竞争性谈判、询价购买等方式，其中以定向委托的项目购买方式居多。HN省和HB省的各调查地点，因为面临社会力量不足，服务市场无竞争性的状况，甚至出现当地政府“无处购买”的尴尬，为了完成项目购买，当地政府只能选择定向委托购买和加强监管相结合的方式方法。
不过，另一方面，各个县级政府在具体的购买方式选择上也存在区域差异，同样的服务购买项目，在不同的区域采用不同的购买方式。据本项目组的调研，在农业生产全程社会化项目的购买实施过程中，上述HN省中部某县主要以公开招标的单一方式进行购买，最后确定向三家农机合作社和三家种植合作社共六家专业合作社购买公共服务，完成项目七个标段的服务项目。而HB省某县在购买该服务项目时则采用了竞争性谈判、招投标与定向委托等三种方式进行，主要是在水稻产业和茶叶产业服务方面采用竞争性谈判和招投标购买，在试点镇农业生产技术服务方面，依托原有“以钱养事”机制，向试点镇农业技术服务中心实施定向委托购买，以此实现整个服务项目。
监督与评估环节在实际操作中存在很大的地区差异，但仍有一些共同的做法，即合同管理与过程监控一致，成效考核与主体责任同步。
以HN省中部某县农业生产全程社会化试点项目为例，该县设定承接项目的社会服务组织必须是新型农业经营主体并具有五项必备基本条件，即依法在工商行政管理机关进行登记注册；粮食种植基地或流转土地有一定的规模，并且主要种植小麦、水稻、玉米等粮食作物。专业性的农机服务组织现有农机具备提供相应服务能力；经营范围以粮食种植、农资服务、农技农艺服务为主；具有项目实施、资产管护能力；近两年没有出现经营管理、产品质量安全、纳税、环保等问题；该县要求服务组织必须签订两种合同，即服务组织与购买主体的劳务合同，服务组织与服务对象的服务合同，以此两种合同为基础进行监控管理，监控管理主要是县领导、镇管理、职能部门督导。最后的成效考核必须要求服务对象签字负责、业务部门签字负责、主管领导签字负责，以此确定主体责任与服务考核同步一体。财政部门最后拨付合同资金。
（五）政府购买农村公益性服务的现状与发展
政府购买公共服务既是一种服务方式，也是一种治理手段，尽管其不可避免地存在各种困难，并不是“一买就灵”，但是，这并不影响其逐渐成为有效的公共治理方式。
从20世纪90年代开始，我国很多地方政府开始引入市场机制，进行购买公共服务的实践探索。2003年《政府采购法》的实施，促进了全国范围内政府购买公共服务的试点工作，随后国家出台较多的相关激励政策。2013年9月26日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，政府购买公共服务开始成为国家战略在全国范围内推广。作为一个渐进的制度变迁过程，目前，我国的政府购买公共服务实际上依然处于起步与探索阶段，不过，在国家战略和政策引导下，政府购买公共服务正在呈现从发达工业地区向传统农业地区延伸，从城市向农村扩散的发展趋势。
政府购买农村公益性服务起步晚、力度小，但是其影响大、意义重，是提升农村公共服务质量的创新方式，是提高农村治理水平的创新路径，因此对政府购买农村公益性服务的现状、成效与问题进行研究是促进其快速健康发展的基本前提。按照项目研究的整体设计，笔者主要选取中部地区HN省、E省的两省四县为主要研究对象。选取对象都是典型的传统农业地区，并且兼顾了农业生产的南北差异，两省都处于城镇化、工业化的变动过程中，传统农区对农村公益性服务需求变动最大，表现最明显。两省都不同程度地进行了政府购买公共服务的地方探索，尤其是E省的“以钱养事”改革，产生了全国性的积极影响。本部分主要通过实地调查，以访谈、参与观察等方式探索发现该地区政府购买农村公益性服务的具体状况，以期对政府购买农村公益性服务整体现状、基本成效、主要问题形成基本认识，并通过对其原因的分析提出相应对策。
总体来看，我国的政府购买公共服务刚刚起步，宏观制度与具体政策仍在建设健全过程中。不过，从既有的制度与政策分析，现在的政府购买公共服务具有明显的“重城市、轻农村”的制度色彩，在中央到地方各级政府购买服务目录中，有关农业生产的相关服务比较少。从既有的政府购买农村公益性服务的现实情况而言，其发展特点主要表现为：
①现实急需但发展不足。
根据项目组的实际调研，政府购买农村公益性服务呈现的最大特点是：“现实急需、发展不足”。一方面，农业现代化发展需要病虫害防疫、小型水利、生产技术、农业气象、农产品安全与环境保护等基础性公益服务，同时也需要新品种、新技术、新模式的推广应用。另一方面，乡镇“七站八所”的撤销导致“线断、网破、人散”，原来公益性服务链条断裂，新兴的涉农市场主体因为利益最大化的追求导致涉农市场假冒伪劣、坑农害农的现象比较严重。而政府购买的涉农农村公益性服务在整个涉农项目中占比很小，结果在形成涉农农村公益性服务供给方式发生根本性转变的条件下，市场化、社会化的涉农农村公益性服务供给发展严重不足。
②涉农项目多但政府购买少，而且硬服务偏好明显。
农业是国家稳定与发展的基础，但是，农业又是综合效益比较低的弱质产业，因此，中央政府历来重视农业的发展，设立了众多的农业项目，投入大量的财政资金，以保证农业的稳步发展，提升农业现代化水平。不过，尽管整体上涉农项目比较多，但是其中的政府购买涉农公共服务则比较少，而且表现出明显的硬服务偏好。政府购买服务少主要表现在购买金额少、购买数量少两个方面。
HN省TH县在2013年全年的涉农项目有6大类共计96项，项目总金额为15.6亿多元，其中直接由政府购买，企业或其他市场主体实施完成的项目金额为8千多万元，占总项目金额的5.15%。2014年该县完成政府采购总共562批次，其中涉农的公共服务采购仅有14批次，占总采购批次的2.49%。[328]硬服务偏好主要指地方政府在整合涉农资金使用时，偏好向农业基础设施、农业机械、农田水利设施建设、河道治理等硬性的、物化的公共服务建设方面，而对于农业发展所需的技术服务、信息服务、市场服务等软性的、无形的公共服务则重视不足。这种硬服务偏好既有政策的原因，也有地方的缘由。政策层面，国家重视在农业基础设施项目上的投入，落实到地方县级政府基本上都是千万级别，而且要求专项使用，地方政府必然无折扣执行。地方层面，一是由于显性政绩的需要，另一方面则是由于硬服务在操作化方面比软服务具有明显的比较优势。
从政府购买公共服务成为正式的国家战略以来，各级政府在购买公共服务方面主要处于起步和摸索阶段，不过，从实际调查而言，在政府购买农村公益性服务方面仍然产生了初步成效，有一定的积极效应与多重影响。从整体层面而言，政府购买农村公益性服务的初步成效表现为：
①购买理念得到普遍接受：小政府、大服务。
导入市场机制，提高公共服务供给的水平与质量是政府购买公共服务的核心思想。这种购买理念在基层政府中得到普遍接受，HN省与E省两地四县的地方政府官员在接受访谈时，对政府购买公共服务形成了共识，都认为政府购买涉农公共服务这种方式是一种方向、一种趋势，是涉农服务机制的转换、服务供给套路的转换，如果加强规范化与制度化建设，将来的发展空间非常大。
这种共识除了身份与体制性影响外，更多来自于自身工作经验。县乡级政府承接了几乎所有的国家与省市各类涉农项目，在涉农公共服务方面基本上是“全能服务、无限责任”，“无论该管的还是不该管的都要管，无论做得好的还是做不好的都要做”，因此，不少基层官员将这种政府购买公共服务的理念理解为：“小政府、大服务”。所谓“小政府”，主要指政府直接的公共服务供给减少，直接供给职能减少，通过购买让政府变小；“大服务”主要指公共服务购买量增大，供给方式增多，通过购买让公共服务供给变大。在这样的理解下，政府购买农村公益性服务就是通过基层政府的购买活动，改变由基层政府提供所有农村公益性服务的方式，将这些公共服务的供给转让给社会组织，由社会组织负责实施。
②购买合同重塑新型关系：新服务、新治理。
在农村公益性服务方面，一直并行存在“两条线”，一条是政府直接生产和提供的农村公益性服务，稳定却低效；一条是市场主体生产和提供的竞争性服务，高效却混乱。两种服务以不同的机制服务于农业生产，形成了不同的服务关系与行动关联。政府购买农村公益性服务实现了两种机制的有效衔接，同时也带来了有益的改变。
从有限的政府购买农村公益性服务的地方实践来看，地方政府在进行购买活动的过程中，通常会硬性要求签订两个合同，一个是地方政府与社会力量的服务合同，另一个是社会组织与服务对象的服务合同。前者规定了购买内容，后者规定了服务内容，两种合同形成了契约关系，规定了政府、社会组织、服务对象的权利、义务等内容。这样，合同契约关系构成了农村公益性服务供给的勾连机制，也促进了关联主体之间的关系重构与功能重塑，促进了利益相关方的力量聚集，也促进新的基于利益的生产共同体的产生。政府开始从全能角色变为有限角色，从生产者、提供者、监管者的多重角色束缚中挣脱出来，专注于监管与规范的治理职能。社会力量在体制嵌入的规范中，明确了生产者和提供者的角色与功能，专注于服务功能。相比而言，服务对象的改变似乎不大，依然扮演着接受者与受益者的角色。因此，从已有的地方实践总结而言，政府购买农村公益性服务在一定程度同时具有服务与治理的双重属性，是农村公共服务实现专业化、社会化供给的一种可行途径。
③契约服务增进多重收益：降成本、增收益。
政府购买公共服务的主要目的在于改变服务效率、降低服务成本、提高服务效益，这些政策设想在政府购买农村公益性服务的实践过程中都得到了不同程度的验证与实现。例如，HN省TH县的农业防灾救灾项目预算资金1015万元，实际购买使用973万元，节约财政资金32.4万元，节约率达到3.2%，同时这个项目的实施还达到了减少污染、保护环境的效果。HN省W县从2013年开始连续三年实施了农业生产全程社会化服务试点项目。该县以本地实际情况确定以玉米秸秆还田、机械深耕为重点服务内容（秸秆还田财政补助30.16元/亩，机械深耕财政补助31.5元/亩），通过分段招标购买，由六家农机合作社在试点项目区开展全程社会化服务项目。以2014年完成情况进行整体初步测算，农民每亩地节约60元开支，每亩节本增收达到110元，项目区总节本增收1210万元[329]。同时，秋收腾茬的进度加快，达到一播全苗，并从根本上解决了焚烧秸秆现象，而且秸秆还田，增加了土壤肥力，改善了当地的农业生态环境。此外，这一项目的实施不仅让农民受益，还激励了当地购置农业机械，成立农机合作社的社会行为。E省Y试点区结合自身情况，针对水稻种植设立了机插、机耕、机收、统防统治、风干为服务内容进行的农业生产全程社会化服务，同样获得了经济成本的降低、农民满意度的上升与生态环境的改善等综合效益。参与服务的农民预计亩均减少生产成本80余元，亩均增收150余元，并在中央电视台得到宣传介绍。因此可以确定，政府购买农村公益性服务能够增进经济、生态与社会等多重收益，具有明显的综合效益。
（六）存在的问题
目前，在地方政府购买农村公益性服务的利益相关主体关系上，呈现明显的“主导强、竞争弱、参与少”的问题，即政府行政主导强、社会组织竞争弱、受益主体参与少。
所谓“主导强”，即地方政府行政主导政府购买涉农农村公益性服务，这既有历史的原因，也有现实的理由。第一，政府历来是公共服务供给的主体，历史形成的路径依赖导致在购买农村公益性服务时，政府依然习惯于采取行政性指令的思维和方式，以控制政府购买公共服务的各个环节，包括购买内容、购买合同、购买价格、效果评估等都是由政府确定、监督、管理的。第二，政府主导购买的现实理由在于，一方面是对既有社会组织提供公共服务能力的合理性怀疑，另一方面，政府主导可以更方便地将项目交由部门下设的二级机构，以获取直接的部门利益，而且在辖域内社会组织普遍能力不足的情况下，这样的做法具有更加充分的理由。E省Y区经过“以钱养事”的改革后，原来的“七站八所”等机构转制为各类公益性服务中心，区政府优先将各类涉农服务项目委托交给这些公益性服务中心负责实施完成，这样的委托购买显然具有明显的行政主导色彩，不过对于政府而言也达到了省时省心省力的治理效果。
所谓“竞争弱”，主要指既有的政府购买农村公益性服务不是在充分的市场竞争下进行，通常是在弱竞争甚至没有竞争的情况下购买的。通过政府购买达到成本降低、效率提升的前提假设是存在比较充分的市场竞争，但是这种假设在政府购买农村公益性服务方面并不存在。HN省L县创办的各类农民专业合作社达到两千余家，但是数量多、质量低，还存在挂牌与空壳现象，即使这样，其中真正涉农服务类的合作社只有171家，全县80余万人，平均每万人拥有2家。[330]这样的组织基数显然无法构成比较成熟的竞争性市场环境。访谈中，该县财政局一位工作人员表示，该县是农业生产社会化全程服务项目试点县，但是全县相关服务类社会组织本来就不多，而且普遍规模小、能力弱。这就产生两难困境，为了保证服务质量必须设定准入门槛，可是一旦设定购买标准，则可能找不到承接单位。数量少、质量低、专业能力差的现实带来的只能是购买公共服务的“弱竞争”，而弱竞争的事实显然无法满足理论的前提预设，降低成本与提高效率的设想也自然可能落空。
所谓“参与少”，主要指受益主体很少或者根本就没有参与政府的购买活动。这种“少参与”是农民受益主体对政府购买农村公益性服务的全程性的“参与缺席”，这表现为服务需求无表达、服务购买无话语、服务效果不决定。
第一，服务需求无表达。农民作为需求主体仅仅扮演抽象的“委托角色”，没有有效的自我需求表达渠道，全部需求内容主要由政府“代理”表达。
第二，服务购买无话语。政府向谁购买、购买多少、购买内容、购买时效都由政府根据上级政府文件、政策决定，农民没有任何的话语权。
第三，服务效果不决定。服务效果主要由合同约定，由政府、供给方和第三方检查验收，农民作为受益群体通常处于“被服务”的状态，对于服务效果并没有最终决定权。尽管政府有目的地将农民作为一方吸纳进入服务绩效考核，但是参与考核的农民群众通常是村干部或者是“好说话的人”，仅限于“签字”功能，缺乏实质性的发言权。如果公共服务具有较强的专业性时，农民的发言权更是微弱得可以忽略不计。
实现公共资源的高效使用是政府购买公共服务的目标之一。尽管从地方实践来说，政府购买农村公益性服务在一定程度上节约了公共资金，增进了使用效益，但是依然存在购买资源配比不合理的现实问题，这一问题主要表现在三个方面：
第一，整体涉农项目资金配置比较散。在“项目治国”的体制特点下，我国的公共财政资金的拨付依赖“条块分割”的行政系统，从整体上呈现“两头整合、中间分散”的特点。国家从整体上规划安排涉农公共财政资金，这些资金主要通过项目的形式下发给下级政府的不同职能部门，这样就导致项目资金到县级政府以后通常分散到各个主管部门。例如一个小型农田水利工程项目涉及水利局、农开办、发改委、国土局四家单位的不同项目资金。这样，县乡基层政府保证项目顺利展开就必须实现项目资金的整合，否则极可能造成项目的穿插运行与重复投入。
第二，地方购买资金配套比较少。尽管地方财政已经在一定程度上改变了以往的“吃饭财政”的窘境，但是依然处于“稀饭财政”的困境，根本无力实现涉农资金的配套，因此，地方政府对于一些需要地方财政配套的服务项目通常是有心争取、无力配套，因此也就不愿意积极申报。此外，配套经费少也影响政府服务作用的发挥，一些服务项目的完成具有明显的“一次性”特点，后期的管护与延伸因为经费缺乏常常悬置，导致有钱建设、无钱管护，一次服务、延伸无期的不良状况。
第三，资金安排滞后，时效性比较差。农业生产有自身的产业特点，对时间的要求比较高，这意味着涉农农村公益性服务具有明显的服务时效性，这需要涉农资金安排的时间要求，但是项目资金通常强调统一性与整体性，结果导致农业生产服务已经完成，项目资金仍然没有安排到位的现实困境。HN省南部某县政府官员曾经讲，HN省的“三喷一防”项目资金主要以省北的季节为标准来安排，但是省北麦子还青的时候，省南的麦子已经熟了，结果导致招标完成，服务结束，麦子都已经收割了，项目资金才下发。
购买服务内容解决“购买什么”的问题，只有明确“购买什么”才能确定“怎么购买”与“向谁购买”。确定购买农村公益性服务内容是保证公共资源高效利用，促进农业增产增收的基础条件。但是由于政府购买公共服务时间短、规模小，尤其涉农服务项目本身的特殊性等原因，因此，对于农村公益性服务的内容还存在很大的不完善、不确定的实践问题，这个问题主要表现在：
第一，需求回应性差。需求回应性差主要表现在两个方面：一方面，上级项目对县乡政府的需求回应性差。县乡政府直接面向农村、农民、农业，最清楚基层需要什么，最清楚哪些农业农村公益性服务需要购买，最了解公共资金的服务方向，但是服务项目基本上按照自上而下的路径安排设置，对基层政府的要求明显大于回应，而基层政府则是有限权力、无限责任，处于被动执行的地位。结果经常是，一个涉农项目钱花不完，就乱花，而相关的另一个项目急需钱却又没钱做。另一方面，基层政府对服务对象需求回应性差。农民在政府购买公共服务过程中主要是“沉默的受益者”，是无话语、无参与、无表达的“三无服务对象”，完全按照政府的服务安排“被服务”，因此其自身的需求并没有得到重视，通常经过政府官员实现“理解性的发现”和“理性的发掘”。
第二，服务标准化弱。服务标准是购买合同中用以明确签约主体之间权利义务的细则，也是评估与考核的约定内容与主要标准。上级政府的购买政策多数是原则性安排，购买目录只能从宏观上进行制度规范，具体到区域性差异比较大的各个地方，则普遍存在具体服务标准不明确，甚至根本就没有的状况，在服务的质量、数量、时间与流程等方面都存在标准化缺失，在HN与E两省普遍存在这样的现实。尤其在政府购买农村公益性服务方面基本上不存在服务标准，只有地方政府经过初步摸索设定的“土标准”，如规定土地深耕旋耕的深度必须达到25cm，玉米秸秆粉碎长度小于10cm等。服务标准化弱意味着购买服务内容的不明确，这可能造成服务的主观性与随意性，同时也给供应商提供机会，其可能利用自身的专业优势在服务过程中，为了减少成本而不惜降低服务质量。
第三，服务链条不完整。农业生产的服务链条应该是产前服务、产中服务与产后服务，以此构成比较完整的公共服务链条，服务链条上的各项服务就构成政府购买农村公益性服务的基本内容。在各地的实践中，政府购买农村公益性服务在内容上主要涉及产中服务，对产前服务、产后服务都存在内容缺失，造成购买服务内容的服务链条不完整。如农业生产全程社会化服务项目中，E省某县以机耕、机收、机播、风干等为内容，而HN省的同样项目则以玉米秸秆粉碎和土地深耕为内容，两者的重点都在对农业生产的“产中服务”的高度关注，至于产前的技术、种子、信息、安全，产后的销售、环保、信息等标识全程化服务的内容则不在全程社会化服务之列。尽管从试点的角度而言，这样的服务内容的选取因为具有政策试验性质而可以接受，不过从全程发展的视角分析，政府购买农村公益性服务在深化发展过程中需要加强服务延伸，着力构建完整的农业生产服务链条，以此满足农业生产需求是应然的选择。
政府购买农村公益性服务本身是一个合同管理过程，从服务合同的签订、履行、监管、评估等都需要政府作为一个“精明的买家”，有较高的购买公共服务的合同管理能力。县乡基层政府在购买农村公益性服务过程中的合同管理能力明显有待提升，存在管理不规范的问题，这个问题主要表现为：
第一，监管不足。所谓监管不足主要表现在两个方面，一方面县乡政府无力监管，繁忙的行政工作与科层制规范导致县乡干部在购买公共服务流程中，止步于合同的签订，而合同履行的具体过程则无心监管，只能依赖文书报告判断服务质量与服务效果，尤其一些软性的过程性的公共服务，如机械耕作、农技服务与推广等。另一方面，县乡政府无能监管。政府本身具有专业局限性，对涉农公共服务没有专业监管能力，因此对公共服务的质量也就无从监管，两省县乡干部均表示，很多项目因为不懂、不会监管，到最后只能是到现场随便参观一次，然后就是执行“签字”功能，最终成为责任主体，因此，在实际调研中，很多干部认为需要引入第三方，实行“第三方监管”制度，不过这种制度在事实上形成购买监管服务，这就意味着必须拿出更多的公共资金购买“购买公共服务”的服务，这可能又陷入公平与效率的争论困境。
第二，评估低效用。因为服务标准不明确，合同监管无力直接导致公共服务效果评估存在低效甚至无效的问题。很多基层干部表示，对于农业生产的公共服务效果进行考核评估很困难，首先服务标准不明确，没有标准也就无法量化评估，只能采用主观评价。其次，即使服务标准很明确，但是服务过程却是无形的，而且服务过程通常是复杂的、琐碎的，因此无法认证，也就无法评估成效。因此，从服务效果考核的角度而言，并不是所有服务都适合购买，有必要对农村公益性服务进行类型化划分，物化的、事务性的服务能够评估，则可以购买，例如畜牧、疫苗等完全可以实行购买，疫苗由政府免费提供，是否完成依靠抽查检测血清即可考核。相反，不明确的则不适宜购买。
第三，责任难追究。追究责任是合同管理的一个重要内容，但是，如果对公共服务的过程与质量监管不够，对公共服务的效果评估不足，就直接产生购买合同管理的第三个问题，即责任追究难。项目组在调查过程中发现，通常一个服务项目完成后，基层政府不仅是购买者，更是直接的责任者，而原来的社会组织则并不存在责任，因为在项目完成以后，基层政府已经组织验收并“签字”。所以，当HN省TH县的小型农田水利工程中的水泵被盗、电线被偷以后，媒体关注的是当地政府的失职责任，而不是社会组织的服务责任，而且当地县乡政府又无法“讨回公道”，只能“自认倒霉”并“加强管理”。因此政府购买农村公益性服务合同中的责任划定需要明确规范。另一方面，农村公益性服务的特殊性质也导致政府无法追责，例如农业技术推广应用的效果、农民生产技术的培训通常是无形的、不可衡量的，即使不符合合同规定的内容，政府也无从判断并追究责任，因此基层政府通常采用“不出事”逻辑来判定责任，如果社会力量的服务“出事”了，则必定追究，反之，社会力量的服务则“合格过关”。此外，基层政府处于制度化与地方化的复杂地方行政生态环境中，购买农村公益性服务经常存在执行变异、权力干预的情况，因此，责任追究可能在这些地方化的“潜规则”影响下不了了之。
二、城市社区公共服务的购买
（一）社区公共服务购买的基本特征
政府购买社区公共服务，是政府购买公共服务的一种专门类型，其类型特征在于，该购买的范围集中在社区活动范围内。
所谓“社区”，广义而言是一种人类生活的社会共同体，在政府购买的视域下，它仅指“居民委员会辖区”。因此，所谓城市社区公共服务购买，即以城市居委会为单位且服务于该辖区内居民的政府购买公共服务。
在我国，政府购买社区公共服务主要发生于21世纪初。当时，SH市进行了首创性实践探索，随后，NJ、WX、GD、ZJ、SC等地相继进行了发展和创新。例如：2000年，SH市LW区等6个区的12个街道开展了社会组织提供居家养老的活动；2003年NJ市GL区推行了“居家养老服务网”工程；2005年，WX市将社会救助、治安保障和养老服务、环境保护等公共服务交给了社会组织服务；2007年，SZ市对扶持PX社会服务机构、CS公益网等社会组织机构进行了大力扶持。然而，我国对政府购买社区公共服务主要实行的是“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的提供方式。根据国家民政部民间组织管理局发布的《2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目评估报告》，政府对社会组织购买专门领域的公共服务予以大力支持，2014年，中央财政向社会组织参与社会服务投入了2亿元的资金支持，一共建立了448个项目：其中发展示范类项目184个；承接社会服务试点类项目116个；社会工作服务示范类项目107个；人员培训示范类项目41个。[331]
NJ市民政局颁发《关于NJ市民政局2015年度购买服务项目清单（第一批）和负面清单的通知》（宁民办[2015]13号），梳理了2015年度向社会组织购买服务项目的清单（第一批）。其中，涉及的城市社区公共服务购买内容如下（见表6-4）：
表6-4 NJ市民政局2015年度购买服务项目清单（第一批）[332]
BJ市社会建设工作领导小组办公室同市委、市政府30个部、委、办、局和各区县有关部门研究制定了《BJ市社区基本公共服务指导目录（试行）》（2010年9月）[333]。BJ市城市社区公共服务购买目录包括（见表6-5）：
表6-5 BJ市社区基本公共服务指导目录（试行）[334]
由此可见，城市社区公共服务购买内容涵盖面十分广泛且多样，涉及：社区宣传、社区调查、社区管理、社区矫正、社区公共设施维护、社区居家养老服务、社区培训、社区评估、社区治理等各大方面。其中，BJ市的城市社区公共服务购买指导目录最为详尽，包含了十大社区服务种类：社区就业服务、社区社会保障服务、社区社会救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口和出租房屋服务、社区安全服务、社区环境美化服务、社区便利服务及其他服务。
此外，结合对城市社区公共服务内容发展历程的梳理，城市社区公共服务主要被分为七大方面：社区就业服务，社区社会保障服务，社区救助服务，社区卫生和计划生育服务，社区文化、教育、体育服务，社区流动人口管理和服务以及社区安全服务；具体细分，可细化到老人服务、残疾人服务、优抚对象服务、困难户服务、儿童服务、家庭服务以及其他便民服务等。因此，虽然我国城市社区公共服务购买尚未形成统一、标准化的购买目录，但各地方政府在积极开展社区建设的过程中，不断地丰富了城市社区公共服务购买内容，满足了更多社区群体的多样化需求。
（二）社区公共服务购买的制度环境
项目组调研发现，社区公共服务购买的制度环境与其他类型的政府购买公共服务实际上并没有太大差异。以NB市HS区购买居家养老服务为例，规范HS居家养老服务购买的法律法规，包括中央层面关于政府向社会力量购买公共服务的政策性文件，居家养老服务的政策文件，以及2004年5月12日NB市HS区政府颁发的《关于HN区社会化居家养老工作的指导性意见》的文件，和2008年《HS区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见（试行）通知》等地方性行政法规和条例。
2004年5月12日，NB市HS区政府颁发了《关于HS区社会化居家养老工作的指导性意见》，《指导意见》提出，按照“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，建立社会化居家养老服务体系，为老年人提供优良的养老服务，全面提高老年人的生活质量。在这其中，“对家庭经济困难生活不能自理或半自理，家属又无能力照顾，需要提供生活服务的老年人，由政府通过购买服务的方式解决其生活困难问题”。据此，HS区开始向社会组织购买居家养老服务。2008年，HS区通过了《HS区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见（试行）通知》，从“项目认定、项目招投标、项目合同签订、项目执行管理、项目绩效考评”五大方面规定了购买的操作规程，有助于HS购买实践的规范化、专业化。
HS区购买居家养老服务的资金由区财政支付，已经纳入预算，每年大致200万元。每个老人每天服务一小时，服务员每小时的报酬参考NB市服务的平均水平（13.5元）。政府购买居家养老服务的经费，由政府拨给敬老协会之后，敬老协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区，服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。
（三）社区公共服务购买的主体结构
社区公共服务购买的主体结构虽然有自己的特点，但是，其基本构成依然呈现“四元主体”结构，即购买者、消费者、生产者与评估者。调研显示，社区公共服务的自身特征主要在于购买者与消费者。
社区公共服务购买，顾名思义是以居委会为单位进行的政府购买公共服务行为。“居委会”在我国的法律体系中属于“基层群众性自治组织”，因此，社区公共服务的购买者绝大部分由街道办事处这一区政府的派出机构组成，街道办事处是社区公共服务购买的购买主体。例如，CD市WH区《关于社区平台购买社会服务的指导意见》中明确规定：“各街道办事处是购买主体。街道办事处可授权委托相应社区作为购买社会服务的执行人。”由此可见，社会公共服务的购买者仍然是政府，但是，社区也在购买中发挥协调作用。社区公共服务的消费者，即为该居委会辖区内的全体法定居民。
（四）社区公共服务购买的实际运行
按照不同的标准，城市社区公共服务购买有不同的分类。本研究按照是否涉及政务事项，把购买分为政务购买和非政务购买。在非政务购买中，又以购买内容是否单一为标准分为单项购买和综合购买。
一般而言，单项购买的社区公共服务只针对某一特定人群或组织群体，服务对象较为固定，服务目标具体可操作性强。例如NB市ZH区《关于印发ZH区城乡社区“微民生大服务”服务项目指导目录的通知》（镇民[2015]64号）规定政府购买社区公共服务的内容为：扶老类（生活照料、健康保健、精神文化、权益保障）、助残类（康复服务、社区融入、权益保障）、扶幼类（青少年儿童服务、外来务工子女服务）、济困类（大重病患者服务、困难群体服务）等。其中，对于购买各类服务的内容还有更为明确的项目指标（见表6-6）。
表6-6 NB市ZH区城乡社区“微民生大服务”服务扶老类项目
从上表可见，单项社区公共服务购买对特定服务群体的针对性强。社会组织在承接ZH区“微民生大服务”项目时，可针对性地从一级指标、二级指标中进行分类甄选适合承接的具体项目。通常，承接单项服务的社会组织与所承接的服务内容的专业对口性较强。
又如，GD省FS市GY社区的专业养老服务专项购买。GY社区作为GD省试点社区，2009年开始定位打造港式社区，参照香港的社区养老模式，GY社区购买专业服务，设立了日托中心、康复中心、长者饭堂，帮助社区内长者从饮食、社交、继续学习、日常护理、医疗保健等各个方面得到便利。其中，尤属GY居家养老日托中心项目最为突出。
GY居家养老日托中心成立于2013年5月1日，由关爱基金会出资，南海社会福利中心为长者提供日间照料、膳食服务、社工服务、心理健康、体育健康、文化娱乐等服务。在具体操作方面，GY居家养老日托中心提供如卡拉OK、按季节开展的主题养生保健讲座、养生保健操等活动，另外还对身体出现问题的长者提供康复理疗。
除了以服务人群为对象划分的单项购买外，还有以社会组织为服务对象的单项购买，例如广泛兴起的“社会组织孵化培育”项目。2015年3月，WH区政府采购了“CD市WH区民政局社会治理创新服务园运行管理项目”（招标号：WHPGSC2015-0311-24）。该项采购的项目资金为90万元，服务时限自合同签约日起为期1年。该项采购的主要目的为：整合社会资源、培育社会组织、搭建社会治理交流平台、提供优秀社会治理成果展示等多位一体的社会治理创新服务平台，以此提升CD市WH区社会治理体系的建设及治理能力的发展。采购内容为：进行公益展示，日常展示展板不少于10个，参加展示的社会组织不少于10家，大型展示展板不少于20个，参加展示的社会组织不少于20家；搭建社会组织能力建设学院，有针对性的培训不少于2次，参加培训人员每次不少于80人，公益互动沙龙不少于2次，参加人员每次不少于40人，研讨会不少于2次，参加人员每次不少于30人等；开展社会组织孵化业务，制定与孵化业务有关的制度和孵化流程，孵化出壳的社会组织数量不少于16家等。由此可见，WH区的此项社区公共服务购买，主要目的为，孵化培育社区社会组织的，为城市社区公共服务购买提供资源更充足的后备军。
对于社区综合类公共服务购买而言，服务对象一般较为广泛且不固定，但在执行层面上仍有具体服务目标和宗旨。较单项购买而言，综合购买的最终目标一般更为宏观，服务操作流程更为复杂，典型案例为对GZ市家庭综合服务中心的购买。除此之外，随着社区建设的发展，社区管理向社区治理的转型，对社区文化营造、社区自治能力提升等方面的社区治理类服务购买也可被视为综合类购买。基于这种理解，综合类社区公共服务购买可以是单项购买的组合，即一项综合购买可以拆分为多项单项购买，综合购买与单项购买应该是包含与被包含的关系。
GZ市家庭综合服务项目是典型的综合。GZ市家庭综合服务中心主要强调对“以家庭、青少年、长者作为核心服务对象”进行的“综合服务”，重点突出开展项目的多元化与复合型[335]。自2011年起，GZ市政府按照每个每年200万元的标准在全市建设家庭综合服务中心。到目前，GZ市一共建立了174个街（镇）和社区级家庭综合服务中心，遍布于GZ市YX区（22个）、HZ区（21个）、LW区（22个）、TH区（21个）、BY区（22个）、HP区（22个）、HD区（7个）、FY区（17个）、NS区（9个）、CH区（3个）和ZC区（8个）等各个辖区[336]。家庭综合服务中心项目主要由民办社会工作服务机构承接运营，服务对象群体涉及老年人、青少年、残障人士等多个服务领域。2008年至2014年期间，累计GZ市投入“家综”服务财政资金11.07亿元，其中，承接“家综”项目的社会组织的法人背景主要分类为：高校学者、社会工作者、宗教性社会团体、企业出资、街道办事处、事业单位等6大类别[337]。
“YX区Z大社工·BJ街家庭综合服务中心”是GZ市首批20家通过政府购买建设的家综服务中心之一，于2011年1月20日正式投入运营[338]。该项目由GZ市YX区BJ街道办事处委托GD华鑫招标采购有限公司进行招标采购，最后与GZ市Z大社工服务中心签订为期3年的服务合同，每年200万元，一年工时为27440小时，三年总工时为82320小时。截至2014年1月24日，“该中心所服务的原BJ街辖区面积为0.471平方公里，辖区内共有6个社区居民委员会，户籍居民11979户/34314人，流动人口3956户/7491人，人户分离（空挂户）7441户/22036人，常住人口8544户/19769人”[339]。该“家综”开展了“关爱长者，健康义诊”“关注安全，共建幸福”“护花使者”儿童保护计划、“美丽人生”女性支持计划、“光明行动”之白内障筛查义诊活动等综合服务。这些服务的开展满足了居民的多元化需求，服务范围辐射更多元化群体。具体内容见表6-7：
表6-7 GZ市Z大社工BJ街家庭综合服务项目内容[340]
除开单项购买和综合购买之外，值得关注的政府购买城市社区公共服务的内容还有政务购买。目前，对社区政务购买推动力度最大的是CD市的WH区和WJ区。
2014年4月，随着社区网格治理机制改革的实施，建立“立体化·多元化·社会化”网格治理新机制理念的提出，CD市WH区开始探索将社区政务窗口业务外包给社会组织创新型城市社区公共服务购买。WH区政府一共梳理了“139项”政务服务下放给社会组织，在社会组织承接“139项”之前，这些政务服务一直由社区居委会直接提供。然而，作为社区自治组织，社区居民委员会在长期政务服务的过程中行政化色彩浓厚，再加上其他冗杂的社区事务均需要社区居委会进行管理和服务，在有限的资源条件下，降低了社区的办事效率，影响其自治功能的发挥。由此，WH区政府期望通过让社会组织承接部分社区行政事务来减轻社区居委会的压力，从而去其行政化，促其发挥空间更大的自治功能。
根据WH区TST街道发布的《CD市WH区人民政府TST街道办事处其他社会服务采购项目》（招标编号：WHPGSC2015-0416-40）采购要求显示，下沉的139项政务购买事项主要包含（见表6-8）：
表6-8 CD市WH区TST街道政务购买139事项
由表6-8可见，这“139项”政务服务一共涉及了16大区级对接部门，其中区计生局、区民政局、区人社局和区残联为重要对接区级部门，共涉及88项下沉政务事项。此项“简政放权”政务购买服务，旨在通过将部分政务业务外包给社会组织，一方面为政府减轻政务负担，促进政府职能转变；另一方面，去社区居委会行政化，为社区居委会提供更多发挥自治功能的空间。然而，在实际操作过程中，社会组织在政务服务过程中并没有太多实际权力，更多的是扮演材料搜集、数据统计、问题发现与统计等“上传下达”的中间角色。此外，社会组织入驻到当地社区后，与当地社区居委会的矛盾较为突出。根据招标公告，社会组织承接政务服务时需无条件接纳原居委会所有工作人员，导致大部分社会组织相关政务工作人员实则为原来社区居委会的工作人员。他们被纳入社会组织后，在政务工作上仍然需要和居委会的“两委”工作人员进行对接，由此常常出现政务服务工作人员角色定位混乱、“听命难”以及问责不清等问题。对于社区居委会而言，政务服务外包给社会组织后，社会区委会的工作量并没有明显减少[341]，人手却减少了。
除了CD市WH区以外，CD市WJ区政府也对购买区级部门下沉村（社区）的行政服务工作进行了积极探索。但是WJ区涉农社区较多，推行的政务购买服务也主要集中在涉农社区进行试点，如YN镇BJ社区和公平街道正宗社区。虽然WJ区的政府购买并不在城市社区公共服务购买范畴中，但通过对两个区的政务购买比较，也具有一定的研究意义。与城市社区相比，WJ区涉农社区主要进行的是“113项”政务下沉外包服务。通过比较“113项”与“139项”发现，涉农社区在政务购买中主要精简了区人社局、区残联等方面的办理事项，在区民政局方面增加了相应的农村问题，例如“城乡医疗救助”“60岁以上农村籍退役士兵老年生活补助”“城镇孤老（儿）农村五保入住养老机构”“农村五保户丧葬补助”“农村安身工程”等农村社区相关政务事项。除此之外，“139项”和“113项”覆盖的政务信息是基本类似的，常见的社区政务服务为民政、计生、劳保类。事实上，无论是“139项”还是“113项”，政务服务涵盖的范围都十分广泛，但是在操作层面，并不一定每项服务都能涉及。例如“假肢、矫形器适配”“盲人定向行走训练”等区残联相关的政务服务，一方面社区居民不一定知道这类政务服务的存在，因而更谈不上对服务的使用；另一方面，社会组织也尚未完全将“139项”和“113项”政务服务向社区公布，政务信息未达到完全公开化。所以，为了让居民享受更多社区服务，社区政务服务外包给社会组织后，社会组织应该大力推行政务信息公开化，改变以往“需要才办理”的政务工作模式，积极探索、挖掘社区居民的需求，从而针对性地提供更好的服务。多元化地满足居民的需求，不仅能提升其对社区的满意度，还可以促进社区融合，构建和谐社区，从而帮助社区居委会减轻行政负担，恢复社区居委会发挥自治功能，达到协同共治的目的。
积极探索社区治理和自治模式下推行的政务服务购买，是一次大胆的创新，这其中虽然存在若干不足，但也取得了一定的成效。例如，提升了居民对社区的满意度，使政务信息更加公开化等。不过，政务服务购买法理基础不清，社区居委会与社会组织之间的矛盾，社区各大组织间角色定位不明以及居民对社会组织认识不清等问题，在法律制度和实践中阻碍了社区资源达到最优配置，使得社区政务购买工作在推进过程中成效不是非常明显，城市社区政务购买还需进一步进行提升和探索。
在社区公共服务购买层面，上文提到的四种购买方式都存在：NB市HS区居家养老服务的购买采取的是定向委托的方式。购买者HS区政府与生产者HS区XG敬老协会，是彼此独立的组织，相互之间没有隶属关系。该项目的购买，属于对机构的定向购买，即政府出资，由XG敬老协会承担全区的居家养老服务，以缓解政府的养老压力。相形之下，GZ家庭综合服务中心的购买，则属于公开招标竞争性购买，购买以市场机制达成优胜劣汰，截至2015年，GZ市登记在册的招标社工机构有267个，而具体承接政府服务项目的家庭综合服务中心只有171个。正是两者之间的差额，使得GZ市可以采取招标的方式购买社区服务，同时引导社工机构专注服务质量。相形之下，NJ市GL区居家养老服务采取的是消费券式的购买，政府向服务受众发放凭单，服务受众自主选择服务供给方的服务产品并用凭单进行付费。
总体而言，在社区公共服务购买方式方面，目前定向购买居多。一方面，客观上除了GZ、NJ这类社会组织发展极其迅速的城市，很多其他地区可以承接社区公共服务的社会组织数量有限，客观上无法以公开招标或者消费券的方式进行购买；另一方面，购买者在方式的选择上，也更倾向采取定向委托的方式与熟悉的伙伴进行合作。
在监督环节，社区服务购买总体上还是注重发挥购买者、消费者甚至是生产者的作用的。项目组调研发现，NB市HS购买居家养老服务，可视为这方面的典型。
从2005年起，HS区决定在全区的社区中全面推广“政府购买居家养老服务”。政府出资向非政府组织——XG敬老协会购买居家养老服务，社区落实居家养老服务员，每天上门为辖区内600余名老人提供一小时服务。享受服务的对象是海曙区辖区内高龄、独居的困难老人（包括残疾人）。服务内容包括生活照料（日常护理或特殊护理）、医疗康复（包括陪同到医院看病、治疗、配药等）、精神慰藉（每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感）。居家养老服务员为各社区的下岗、失业和困难人员，服务员经社区上报到XG敬老协会，并经敬老协会培训后方可上岗。各社区根据本社区的老人和居家养老服务员情况，进行上门结对服务。
由于公共服务的直接生产人员并不是XG敬老协会的人员，因此，监督工作主要由XG敬老协会与消费者承担。XG敬老协会下设居家养老服务社，服务社有四名工作人员负责辖区内居家养老服务的监督和管理工作，每天必须有两名工作人员深入到各社区检查居家养老服务员的工作情况。监督结果与服务员的薪酬挂钩，一旦发现服务没有到位，比如服务时间缩水，那么，下一次拨付经费的时候，敬老协会会从经费中扣除相应的部分以示惩罚。在消费者监督方面，注重消费者的满意度，考察服务结果给服务对象带来的改变程度。
在绩效评估方面，建立全面、综合的项目考核体系，制定考核标准，按项目合同的周期由区相关职能部门会同区社会工作业务主管部门、专家组，根据合同要求和考核标准对购买的服务事项实施情况进行评估考核，并采用指标评价和问卷调查相结合的方式，将绩效评价指标体系分为业务指标和财务指标。
（五）存在的问题
目前，虽然城市社区公共服务购买范围多样且涉及广，但也同时出现各地区购买目录不统一的现象。此外，虽然对于能够购买和不能够购买的公共服务已经具有方向性的指导政策，但购买城市公共服务的具体内容还不是非常明确、统一，需要进一步细化和界定。
对于政府购买城市社区公共服务内容的规定每个地区不尽相同，如前所述，CD市和NJ市城市社区公共服务购买目录较为简单，主要为社区治理、社区宣传、社区居家养老、社区培训等方面的服务，且购买目录分类不详尽[342]。然而，BJ市城市社区公共服务购买有一个非常详尽且分类标准的目录，购买内容分设三级标题，一共涉及十大板块，还相应地细分了60条子目录[343]。各地区城市社区公共服务购买目录的不统一，在某种程度上也致使了各地区间的社区公共服务购买不平衡。
此外，不完善、不统一的城市社区公共服务购买目录，也导致相应的评估指标难以体系化、科学化。因此，鉴于我国目前尚未形成统一性城市社区公共服务购买目录，针对购买目录制定不完善的地区，对于购买内容和范围还需进一步明确。
近年来，虽然我国社会组织的数量有了较大增加，但由于实行政府购买服务时间不长、社会组织成立时间普遍较短，目前我国社会组织发展整体上还处于初级阶段。事实上，有相当一部分社区备案类和登记类的社会组织，是由当地居委会成员或相关部门单位成立的，尤其是社区本土化的自组织。这些社会组织的负责人普遍没有经过系统性、专业性培训和学习，只是通过实际工作经验在社区公共服务领域以“摸着石头过河”的方式来服务居民。社会组织发展能力不足，具体表现在：缺乏社区需求的挖掘能力，承接项目后对整个服务团队的管理能力，在服务社区方面缺乏专业性对口服务技能，在对外进行资源链接时缺乏相应的公关能力、“众筹”能力。
例如CD市WH区，很多承接政务购买服务的社会组织，是由原来社区公共服务站的工作人员成立的，而这些工作人员基本没有社会组织的运作经验，缺乏相应的专业性社区工作手法。在服务社区居民时，更多的是停留在政务层面进行简单的业务服务，专业的社工视角欠缺，对社区弱势群体问题，社区特殊问题（例如家庭矛盾、儿童虐待等）等社区问题的洞察力和敏感度有待提升。
社会组织在提供城市社区公共服务时，社会组织与社区居委会的关系成为一个重点问题。问题的焦点在于，原本社区事务的主体主要为城市社区居委会而现在为多元主体共治，对于问责制度、职责分工界定等问题尚未具有明确规定。
在实践中，社区居委会往往对社会组织提供的服务不理解、不配合甚至不支持。一是认为社会组织不但不能给社区带来好处，反而增加了居委会的工作负担；二是认为社会组织抢了自己的饭碗，影响了自己在社区的权威，减少了自己在社区的资源；三是认为社会组织服务的人数较少，能做的事情有限，还没有自己发挥的作用大。
然而，社会组织活动的开展离不开居委会的协助，而且目前大部分社会组织与社区居委会共用工作场地，在工作中二者更难分离。当出现矛盾时，社会组织更倾向于采取“忍气吞声”或“置之不理”的态度让其不了了之。在实际工作中，社区居委会给社会组织临时安排的社区事务，行政事务占多，社会组织难脱“被行政化”的命运。被行政化后的社会组织与行政化的社区居委会并无实质性区别，这无疑对社区自治的发展不利。
项目组在实际调研中发现，一是城市社区公共服务存在购买主体错位。一些公共服务项目是由上级政府或者政府部门直接进行购买，社区只是项目的实施地。社区所在镇、街以及社区自身对项目的了解和认识度不够，对于其功能和作用不甚清楚，导致推动项目实施的动力不足，这在很大程度上影响了购买服务的效果。
二是购买缺乏专业性的购买流程机制，对于购买公开性和公平性的维持有待优化。虽然目前城市社区公共服务购买流程引入了市场竞争机制，但是在实际购买的过程中，很多项目仍然处于第二阶段的“指定、委托和协商”的购买形式。尤其对于社区服务类项目的购买，政府更加倾向于对社区进行过服务的社会组织，对社区情况了解程度更多的社会组织进行服务购买。虽然这种购买模式有一定好处，便于社会组织更快地融入社区，但也存在“新鲜血液”不足，服务内容模式化、固定化、流程化，较难创新的问题。
三是社区购买公共服务的时间往往较短，不少项目和地区一年购买一次。然而，年度性的项目购买对于一个社区而言，能带来的改变不甚明显。尤其是对于社区自治类项目，需要社区居民进行意识层面的转变，一年的时间能产生的效果微乎其微。
四是临时购买的情况较多，购买随意性较强。虽然社会组织发展迅速，且数量逐年增长。但目前我国社会组织发的展现状况仍是需求远远大于供给，一般一个单项社区公共服务项目，能配备的工作人员并不多，勉强能够满足居民的需求。如果在有限的财力、人力、物力控制下，还要增加临时性购买项目，会严重增加工作人员的工作负担，一方面影响既有项目的开展，另一方面导致临时性项目服务效率低下，辅助性购买意义较弱。这些问题，显然非常不利于城市社区公共服务购买的可持续发展和提升。
与一般公共产品相比，社区公共服务在数量上难以度量，在质量上较难评价，目前，社区公共服务购买的评估标准不明、评估主体缺乏、评估程序不健全、评估方式不科学、评估投入不足。
从评估和监督标准来说，由于目前尚未建立对城市社区公共服务的考核标准，使得评估和监督工作存在很大的随意性。一般社区公共服务评估的标准，由承接评估项目的社会组织自己制定，社会组织在评估前是否对项目做足了充分调研，社会组织制定的评估标准是否符合社区服务项目的具体情况都有待商榷。
从评估主体而言，尽管地方政府在积极健全评估监督机制，也在积极引入第三方进行评估，政府仍然处于评估和监督的主导地位，但缺乏相应的组织和人员保障。在评估过程中，服务对象、专家学者、社会公众等参与度较低。
评估程序一般分为前期评估、中期评估和末期评估，但是在评估程序中，由于受经费的限制，以及相关部门对评估没有引起重视，相当部分城市社区公共服务项目只做了末期评估。末期评估一般是在社区公共服务项目开展接近尾声，或者已经结束的时候进行的结项评估。只开展末期评估，对于项目改进和提升的持续性意义较弱。
在评估方式上，出于经费考虑，评估方式主要是座谈、访谈等定性评估，定量评估较少。定性评估方法受评估主体的主观性影响较大，这在相当程度上影响了评估监督工作的客观公正性。
评估投入不足是评估工作面临的重要问题，无论是在财力、人力资源还是在时间上对评估工作的投入都还有待加强。在评估过程中，受时间和资金的限制，在程序设置以及评估主体的参与度上都较难深入。
2011年之前，政府购买城市社区公共服务的资金主要来源于专项业务资金、预算外资金和财政预算三大类，其中，预算外资金占主要部分，然而，预算外资金存在极大的不稳定性，受领导人的个人因素影响较重[344]。因此，在购买过程中，时常会出现由于领导人换届而项目中断，或难以维持的状况。随着2011年对预算外资金的取消，城市社区公共服务购买资金，主要来源于中央专项资金和市级的财政预算资金。
虽然中央财政每年向社会组织参与社会服务投入了2亿元的资金支持，然而，2亿元的支持资金在面对满足广泛且大量的社区居民需求面前，是远远不够的。然而，各地区市级城市社区公共服务购买的资金投入，又存在地区差异大的现状，尤其是西部地区，城市社区公共服务购买投入资金力度十分薄弱。如上所述，GZ市财政在2015年的社会组织公益创投项目资助资金为1600万元，而CD只有500万元。
无论是从中央层面的2亿元支持资金，还是从各市区的政府财政预算来看，对城市社区公共服务购买的资金投入力度还需要大力加强，才能满足社区建设与发展更多元化发展。