第一节 关于规划的文献综述

一、国内外对规划与规划体系的研究

规划一词的来源已无法考证，但一直沿用至今。规划主要是指为完成某一项任务而做的较为全面、长远、系统的发展计划，实则为计划的一种，但规划更重视长远的战略性，以及较强的原则性，以期减少不必要的损失。因为规划针对不同的区域，主要服务于相关的企事业单位、部门等，所以在国外也被称为公共政策。约翰·M·利维（1988）在其书《现代城市规划》中提及planning一词，并认为其无处不在，人们对该术语已达成一定共识。约翰·M·利维指出，对规划的需求可以概括为两个词，即相互联系性和复杂性，并对这两个词进行了介绍以及区分，也对规划的相关理论进行了划分，将其分为实质理论和程序理论，还就程序理论中的理性模型、折中混合模型以及分立渐进模型三个模型进行了详细的解释说明。

好的规划可以极大地促进社会的可持续发展和经济的繁荣昌盛，从而实现整个国家的最高利益，对解决全局问题以及可持续发展问题有着重要意义，并兼具未来导向性、空间性、层次性以及强制性等特征。对于我国而言，规划起着至关重要的作用，基于过去和现在，从国民经济和社会发展的角度在时间和空间上进行战略部署及安排，对经济社会活动进行适当的干预，是政府进行调控的重要手段之一，Newman和Thornley（2005）认为需要用法律对干预的程度进行一定的规定。

国外很早就开始了对规划的研究。Churchman（1967）在管理科学上首次将Wicked problem一词用于规划，他指出规划的主要目的就是解决“棘手的问题”，这在当时得到了大多数人的认可。还有一种思想认为规划是一种政治行为，在一定程度上可以弥补市场失灵，保证空间秩序，合理配置公共资源，促进社会进步。Freidman（1987）从规划的功能角度出发，认为规划在提高工商业部门的活力方面发挥着一定作用，且能够使社会不偏离公平。还有学者从人类的活动角度出发研究规划问题，认为规划是一种旨在优化人类活动的行为，如 Chadwick（1978）等。

我国学者对于规划也提出了自己的见解，于立（2005）认为规划在目前市场经济形式多元发展的阶段，已经成为一种可以在各种复杂多变的矛盾之间进行谈判的机制，从而尽可能地消除各种矛盾，并借助政府的基金等来实现规划的目标。

而规划体系则随着规划一词的出现而出现，并逐渐影响一个国家政府相关政策的制定与实施。而我们所说的规划体系是由各级各类相互结合、相互影响、相互补充的规划组合而形成的一个有机结合体。Thomas等（1983）认为规划体系直接影响着一些项目所需的规划许可的相关内容和程序。在制定规划体系的过程中，还需要根据时期的不同、目标的不同、地域的不同做出相应的变化，并对特定的目标进行专门的规划，从而形成一个复杂、纵横交错、统一的规划体系，而单一的规划在大多数情况下难以涵盖多方面的问题。

根据杨伟民（2003）、唐兰（2012）等的研究，本书将规划体系的特征总结如下。

（1）综合性。一个规划系统并不是简单地由多个规划加总而得到的一个整体，而是综合考虑各地区、各部门以及各利益团体的利益以及目标并进行协调而形成的。此外，单个规划侧重的目标往往与总体规划目标不一致，甚至出现矛盾，所以在实施规划的过程中，需要将多个目标紧密结合，相互协调，从而使规划体系实现整体最优。

（2）层次性。在不同的发展时期，不同的规划个体承担着不同的任务，地位并不是一样的，在大多数文献中，主要从行政等级以及规划内容两个方面对其层次进行划分。

（3）规划个体具有相互重叠性。不同的规划个体之间，内容往往会有重叠的部分，但同时又相互支撑、相互促进、相互补充，共同促进规划目标的实现。

（4）动态性。规划体系与经济社会发展相辅相成。一方面，规划体系是基于整个社会的经济以及文化发展状况制定的，用以引导社会的发展；另一方面，随着时间的推移，社会不断发生变化，此时应该对规划体系进行完善、改进、创新，使规划体系与社会发展不断适应、相互促进，共同推动国家实现更好的发展。

在规划体系的分类方面，已有文献主要从以下不同角度进行划分，如于立（2011）、崔功豪（2000）、杨荫凯（2014）等，现归纳如下：（1）从规划编制和实施的方式来划分，可以将规划体系区分为控制型和指导型两类，前者注重技术规划，后者重视政治行为。（2）从政体角度划分，可分为中央集权型、联邦制国家型、联盟或邦联国家型。（3）按国家和地方主导程度划分，可分为国家规划主导型、国家和地方互动型、地方规划主导型三种。（4）从规划的主体功能来看规划可分为四类，即总体性、功能性规划（如全国主体功能区规划），以某一特定地区为主的规划（如区域规划等），对某一类资源的规划（如土地利用总体规划、海洋功能区划等），以人口、城镇布局优化为主的规划（如城市规划和重大基础设施建设规划等）。

二、国内外规划体系的发展历程与演进

规划的目的是实现经济社会的发展，但是由于不同的国家在不同的时期所要实现的目标各不相同，所以随着经济社会的不断进步发展，规划体系也需要不断调整完善。Bruton和Yu（2005）指出，世界各国由于经济一体化而在经济、政治等领域出现动荡，各国之间的竞争越发激烈，不确定的国内外环境给各国规划体系的制定带来了更多的不确定性。各国纷纷开始修改、完善自己的规划体系，以适应变化的经济社会。而这时候的规划体系也开始由政府主导逐渐呈现出政府与市场合作、互相促进、互相制约、互相补充的格局。于立（2011）认为，总的来说，世界的规划体系主要有指导型以及控制型两种，其中指导型规划体系大多以政策和目标为主，灵活性更强，例如英国的规划体系，而控制型规划体系则相对更规范化、系统化，从上到下，由多层次的、详细的规划个体构成。此外，还有一些学者也对规划体系的发展历程进行了研究，如Vigar（2000）、许莉俊（2000）、冯晓星和赵民（2001）、唐兰（2012）等，下面对指导型和控制型两种规划体系中最具代表性的英国和法国的规划体系的发展历程做简单的介绍。

首先，指导型规划体系中具有代表性的是英国的规划体系，其发展过程主要如下：（1）19世纪70年代至20世纪40年代末。英国规划体系的萌芽开始于1875年的《公共卫生法》，该法第一次对建筑标准以及布局在法规层面上进行了控制。（2）20世纪40年代末到20世纪60年代末（英国规划体系的完善期）。该时期出台了对英国甚至世界都产生了巨大影响的《城乡规划法》，该法首次对发展（开发）进行了相应的定义，并影响着今日英国的规划体系。（3）20世纪60年代末至20世纪70年代初（英国规划体系的变革期）。该时期的规划体系也逐渐由以物质形态为主向以社会经济以及空间为主转化，以更好地适应城乡发展。（4）20世纪70年代初到20世纪80年代初（英国规划体系的停滞期）。该时期处于撒切尔夫人时代，受新自由主义思潮的影响，规划因被认为是经济发展的绊脚石而停滞不前。（5）20世纪80年代初到20世纪90年代初（英国规划体系的调整期）。在该时期，新的《规划与赔偿法》做出了调整，更强调了规划的引导作用。（6）21世纪以来，英国的规划体系在经济全球化的压力下不断完善，首次将区域规划确定为法定规划，迈出了重要的一步。

其次，控制型规划体系中具有代表性的是法国的规划体系。卓健和刘玉民（2004）认为法国在短短几十年内从一个传统的农业国跃身成为如今的工业化大国，与其独特的规划体系建设密不可分，并以三部重要的法律为依据，将法国规划体系的发展过程划分为三个阶段：（1）1919—1967年，《Cornudet法》（1919）第一次提出了城市规划的概念，开始制定中央集权的城市规划体系，1967年颁布了《土地指导法》，逐渐强化了建设部【1】的控制权；（2）1967—1982年，“公众参与运动”与“环境保护运动”，以及《地方分权法》的出台使法国逐渐由中央集权转化为国家与地方建立伙伴合作关系；（3）1982年至今，法国政府加强了对市镇间的合作组织“市镇群共同体”的建设，并在2000年颁布了《社会团结与城市更新法》，旨在保证国家和政府在规划上的一致性，实现各规划部门的协调统一。

对于我国规划体系的发展历程，诸多学者进行了研究，例如对于我国规划体系中较为重要的五年规划，王磊和沈建法（2013）认为其发展过程经历了三个阶段：（1）20世纪50年代至20世纪80年代初，即“一五”到“五五”期间，国家处于计划经济体制阶段，采取优先发展重工业、积累资本的策略，导致市场运行效率低，产业市场结构不平衡。（2）20世纪80年代初至21世纪初，即“六五”到“十五”期间，计划经济与市场经济同时存在，市场化迹象逐渐明朗，中央进行了一系列分权改革，逐渐放权给市场，使经济发展更富有活力。中央为了促进经济社会的协调发展，划定了诸如经济特区、经济开发区等一系列的特殊政策区，地方政府也逐渐成为区域发展的主力军，但也存在生态环境恶化以及城乡二元化等一系列问题。（3）21世纪初以来，即“十一五”到“十二五”期间，随着全球化的不断深入，区域发展越发不协调，差距不断扩大，中央开始将主体功能区规划等相关手段引入空间发展之中，不断加大管制力度，以实现全面协调可持续发展的规划总目标。

杨丙红（2013）对我国区域规划的进程进行了深入研究，将区域规划发展阶段（从20世纪50年代开始）划分为农村区划、国土规划、城镇体系规划以及城市地区规划几个阶段。除此之外，赵民和郝晋伟（2012）对我国城市总体规划制度的演进历程进行了研究，将其划分为四个阶段：（1）20世纪50年代初至20世纪70年代末是我国总体规划制度的探索和建立期。在学习苏联的基础上，我国不断尝试，出台了多部政策性文件，绘制了经济社会发展的宏伟蓝图，为之后的制度更新奠定了基础；（2）20世纪70年代末至20世纪90年代初是总体规划制度的完善期，《城市规划法》的出台标志着我国总体规划制度以及相关的审批手续也逐渐规范化、法制化；（3）20世纪90年代初至2005年是总体规划制度的成熟期，但随着土地制度以及财税制度的变革，主体逐渐多元化，总体规划制度逐渐不能适应多变的环境，各类矛盾慢慢显现出来；（4）2006年至今是总体规划制度的固化期，在此期间出台了新版的《城市规划编制办法》，标志着总体规划制度已经逐渐格式化、成熟化，但制度与现实之间的矛盾日益凸显，引起了人们对制度不断反思，为制度的不断变革奠定了一定的理论基础。

三、对我国规划体系现状及问题的研究

在回顾了我国规划体系的发展历程后，本章接着对我国规划体系的现状进行文献回顾。孙虎和乔标（2012）认为目前我国的规划体系主要由三部分构成：（1）总体规划。总体规划主要指国民经济与社会发展规划，具有纲领性的作用，其中，最重要的是五年规划。（2）区域规划。可以根据部门将区域规划划分为三类：一是国家发改委制定的区域规划，例如《长江三角洲地区区域规划》；二是国土资源部编制的规划，主要是在原有的土地利用总体规划的基础之上详细编制的涵盖面更加广泛的国土规划；三是城乡建设部门编制的区域规划，主要体现在城镇体系规划上，此外，住房和城乡建设部还编制了城市群规划以适应我国都市区、城镇带、城市群大规模出现的需要。（3）各种专项规划。社会分工日益细化、愈加复杂的国民经济运行使得对各种专项规划的需求更加强烈，因此我国近年来编制了许多专项规划，如城市、土地、产业、交通、环境规划等。

我国目前针对不同地区及不同问题已经制定了不同层次、多种多样的空间性规划，涉及政治、经济、文化、社会发展等各个方面，形成了一个复杂的规划体系。虽然理论界对于国家规划体系的认识尚不统一，如胡序威（2002）、方创琳（2002）、李兵弟（2005）等，但部分学者认为已有关于规划体系的研究大体上是沿着一条清晰的线路——例行规划与随机规划——对我国现行规划体系进行划分的，如王利（2008）。五年规划、土地规划、城市规划等都属于例行规划，即在特定的时间段内针对全国整体范围制定的规划，我国的经济社会发展均要依据这些规划进行。而随机规划一般是随着某一行业或某地区的经济环境、机遇与挑战的变化而修订的规划。这类规划具有较强的问题导向性和研究性，经过实践检验后可上升为“指导性文件”，具有很强的实用性和针对性，但在编制时没有明确的规范。

韩博天和奥利佛·麦尔敦等（2013）、王向东和刘卫东（2012）认为我国的规划体系并不是一个一成不变的单一系统，而是经过规划人员不断调研、协调、分析、起草文件、实施、试验，然后进行事后评估、修正的系统，整个规划体系运行到现在，虽然为我国的经济社会发展作出了不可磨灭的贡献，但与此同时，也暴露了它本身的弊端。对于我国规划体系的不足，许多学者进行了研究。我们发现已有的相关文献在对我国规划体系存在的缺陷以及相关的改进措施进行研究时，往往会结合具体某省（市、区）的城镇化规划，通过案例来分析问题。例如，郝庆（2007），黎婴迎、曹小曙（2007），郑裕盛（2000），王瑛（2000），孙娟、崔功豪（2004），卫大同（2005），代合治（1999）以我国广东、海南、深圳、山东、西安等地为例，详细分析并总结了我国规划实践存在的问题。

对上述文献中提到的规划实践存在的问题进行归纳，总结如下：（1）规划急功近利，重量轻质。（2）规划缺乏连续性。仇保兴（2002）认为“一任领导一套规划”的现象十分普遍，规划之间缺乏连续性，许多项目停滞不前。（3）缺少法律保障。孙虎和乔标（2012）、占思思和盛鸣（2014）认为相较于城市规划体系的法律，我国土地规划体系急需加强相应法律体系的建设，目前除《土地管理法》外，土地规划缺乏专门的规划法律支持；就发展规划而言，虽然有《宪法》做保障，但县级以下的规划的法律体系仍不完善。国家对工信部的规划体系也缺乏相应的法律保障。（4）规划评估仍不完善。徐东（2008）认为长期以来，我国规划普遍存在的一个问题就是仅仅关注规划的编制工作而对规划的后期实施缺乏重视，对规划的执行情况缺乏及时有效的评估，对规划的缺陷部分也缺乏及时的修正。（5）规划缺少对其他重要民生问题的关注。目前与城镇化相关的规划缺乏对被城镇化人口在医疗、教育、就业、住房等方面的保障。（6）重点轻面，缺少区域统筹。目前我国的城镇化规划仍以城市规划为主，跨省、市、区的区域规划较不完善。（7）轻视产业发展，忽视地区的长远发展。黄晓芳和张晓达（2010）认为某些地区的政府将城镇化片面理解为土地的城镇化，将规划的重点集中于修建马路、管道等基础设施建设，而对长期的社会发展重视不足，大大降低了规划的效果。（8）张可云等（2004）、王向东和刘卫东（2012）认为我国规划体系繁冗，规划之间的协调性较差，地区与地区之间的规划缺乏统筹。（9）规划的民主化程度较低，社会公众参与度较低，欠缺“以人为本”的发展理念。（10）规划手段相对落后、不够科学。黄宏胜等（2003）认为长期以来，我国规划在指标的制定上往往采取参考过去规划指标的方法，缺乏科学合理的技术性规划手段。

四、关于农业发展的文献综述

我国是一个农业大国，却非农业强国。改革开放之后，虽然农业的发展依然比较落后，但我国农村的农业生产率有了很大的提高，农民的温饱问题基本能够得到解决。黄季焜（2013）认为我国目前主要面临着资源短缺、农业生产力下降、农业生产经营规模小、劳动力工资上涨以及气候多变等一系列问题。为了促进农业进一步飞速发展，许多国内外学者都对农业发展问题进行了长期研究，希望能够找到制约农业发展的关键因素。

五、国内外对农业发展的研究

石爱虎（2012）认为农业发展的内涵包括两个方面，即农业产出的增长和农业结构方面的变化，农业发展的过程就是农业现代化的过程。不同的经济学家分别从不同的角度对农业发展问题进行了研究。

首先，从新古典经济学的角度研究农业发展的问题。刘易斯（1954）提出了以二元经济发展模型为主的农业发展理论。刘易斯认为不同的经济部门劳动生产率不同，工资率不同，从而实现了农业剩余劳动力由农业向非农业的流动，使劳动力得到了重新配置，农业效率和生产率得到了提高，推动了“短缺点”和“商业化点”的快速重合。刘易斯强调的是通过农业支持工业（农业输出廉价的产品以及剩余劳动力）促进工业的发展，实现农业现代化。紧接着，在刘易斯模型的基础上，拉尼斯（Rains，1961）和费景汉（Fei，1961）进行了补充完善，他们强调了农业自身发展的重要性，并将边际生产率大于零但低于农业平均生产率的隐性失业者也归入了剩余劳动力的范畴，更为严密地扩展了刘易斯的二元经济模型。舒尔茨（Schultz，1964）、乔根森（Jorgenson，1967）则提出了新的二元经济模型，肯定了农业自身发展的重要性。舒尔茨认为工业化发展的程度必须依托于农业发展的程度，并提出了关于使传统农业向现代化农业转化等一系列理论。乔根森从新古典经济理论出发进行了一系列的假设，强调农业剩余，认为农业发展是经济发展的充要条件。

其次，从生产要素投入的角度研究农业发展的问题。舒尔茨根据生产要素的不同对农业进行了分类，即以传统的农业工具为生产要素的传统农业和以新兴技术为核心的现代农业。虽然刘易斯、拉尼斯和费景汉的观点广为人们接受，但他们却忽略了人力资本这一要素，仅将视线停留在通过剩余劳动力的转移来实现现代农业。而舒尔茨针对人力资本进行了补充，并强调了在生产过程中，人力资本和技术资本这两种主要的现代农业要素的重要性。其中，技术由农业外部供给，而人力资本则通过培训以及教育等方式积累，例如学校教育、对农民进行短期培训等，学校教育则是最常见的一种人力资本投入方式。综上所述，舒尔茨认为发展中国家要加大对人力资本的投入，使之与物质水平以及先进技术相适应。随后，速水佑次郎和弗农·拉坦（Ruttan，1985）也对人力资本投入的重要性进行了肯定。此外，对于舒尔茨提到的现代农业要素中的先进技术，速水佑次郎和弗农·拉坦在其诱致技术变迁模型中也进行了补充。他们认为农业资源禀赋是农业发展的基础，但是如果一个国家或地区的初始资源过于贫瘠，成为农业发展的桎梏，则可以通过技术的变革突破资源禀赋不足带来的约束。土地丰富、劳动力稀缺的国家应该进行技术变革，走资本密集型道路，而土地稀缺、劳动力丰富的国家则应该充分利用生物化学技术，走劳动密集型道路。

最后，从生产结构的角度研究农业发展的问题。钱纳里（Chenery，1975，1979）提出了结构转变理论，论述了产业结构转变对农业发展的重要性。因为工业部门的扩张体现了产业结构的转变，而产业结构的转变又是农业发展的必要条件，所以钱纳里认为，工业化才是农业发展的持久驱动力。

改革开放初期，邓小平就对农业现代化的问题给予了很高的重视，认为我国的农业改革和发展需要从“两个飞跃”着手，即实行家庭联产承包责任制和实现农业生产的规模化经营，从而实现中国特色的现代化农业。几十年过去了，对于如何走出一条具有中国特色的社会主义农业道路，以及如何实现农业的发展，国内许多知名学者都从不同的研究视角出发进行了深入研究。例如从城乡二元结构入手，结合刘易斯的理论，对农业劳动力转移对农业经济发展的作用进行了研究。张培刚（1945）对工业化对农业生产和农业劳动的影响进行了论述，从非农产业飞速发展对农村劳动力的“拉力”和农业部门自身技术提高、组织完善对农村劳动力产生的“推力”两个方面出发，论证了工业化进程中工农相互合作的重要性。曹阳（1997）对农业剩余劳动力转移过程中的制度性因素进行了分析，并揭示了1949年到1979年中国剩余劳动力转移人数过少的原因。在接下来的十几年中，大多数学者则对人力资本进行了研究，周建华和万希（2004）从人力资本积累的角度论述了人力资本对我国农业发展以及对解决我国“三农”问题的重要作用。郭剑雄（2009，2012）认为在其他条件都既定的前提下，农业人力资本的转移会随着“商业化点”和“短缺点”重合距离的拉长而变难，需要出台相关农业发展政策来加快农业人力资本的积累。其在后续的研究中发现，人力资本在转移的过程中有选择性的倾向，具有较高人力资本存量的优质劳动力会优先得到转移。

在农业产业结构方面，李炳坤（2000）认为我国正处于农业发展的关键时期，需要大力调整和优化农业产业结构，且这是一个不断变化的动态过程，需要毅力。熊德平（2002）从调整产业结构是为了使消费和产业两大结构相适应出发，对我国农业产业结构目前所面临的相关问题进行了分析，并基于现状，给出了依靠营销带动农业产业结构调整以及加大人力资本投入等对策。在最近的研究中，更多的学者将目光聚焦于通过数学工具对农业产业结构的调整进行定量分析，客观地对目前的状况进行描述。例如马远、龚新蜀（2010）利用VAR模型对新疆的农业进行了计量分析，并得出了城镇化、农业现代化以及产业结构调整三者相互促进、具有长期均衡关系的结论。李泳（2006）从供需两个角度出发，定性及定量地分析了国外投资对农业产业结构的影响，得到了外商投资能优化农业产业结构、促进农产品贸易健康发展的结论。钱陈、史晋川（2007）运用Black和Henderson（1999）的分析框架，从工农两部门的互动机制出发，构建出了自己的城乡两部门增长模型，探讨了城市化对经济结构变动和农业发展的影响，最终对工业化、城市化与农业协调发展进行了肯定。

六、国内外对农业发展阶段的研究

为了对农业发展及其特征有更深入的认识，国内外不少学者对农业的发展阶段进行了研究，并得到了相关结论。

首先，必须一提的是蒂默（Timmer，1988），他的“四阶段论”对农业发展理论作出了极大贡献。他认为不管国家的性质如何，其农业发展都会经历四个阶段——对农业的投入阶段、农业资源流出的阶段、农业与宏观经济整合的阶段、对农业的反哺阶段。其中，最后一个阶段是指当一个国家的工农业都较为发达的时候，国家可以通过政策引导，利用工业的资源对农业进行反哺，从而实现工农业的协调可持续发展。

美国农业经济学家约翰·梅勒（1966）提出了“资源互补论”，他根据技术的采用程度对农业发展的过程进行了划分，并将其分为三个阶段——技术停滞阶段、劳动密集型阶段、资本密集型阶段。第一阶段主要依赖传统的生产要素进行农业生产；在第二阶段，由于人口的增长，因而更注重提高劳动生产率，走资本节约型的农业发展道路；在第三阶段，由于资本密集，因而资本不再成为限制性因素，资本逐渐代替劳动力成为主要的生产要素，资本密集型技术得到广大农民的欢迎，农业部门的劳动生产率逐渐得到提高。

刘易斯、拉尼斯、费景汉的二元经济理论认为农业发展过程分为三个阶段。第一阶段中，劳动力无限供给，工业部门大量吸收农业中的剩余劳动力；第二阶段中，隐性失业者向工业部门流动，提供给工业部门的农产品逐步出现短缺，粮食价格上涨，工人工资上涨；第三阶段中，农业生产率逐渐提高，农业剩余能够满足工业的需求，农业部门的剩余劳动力完成全部转移，农业部门的劳动力参与市场竞争，实现农业的完全商业化，此时，经济的“二元性”完全消失。

托达罗（Todaro，1988）在刘易斯的二元经济理论的基础上，对城乡预期收入的差距进行了研究，将农业发展过程划分为三个阶段，即传统农业阶段、家庭农业阶段和专业化现代农业阶段。他认为第一阶段主要以自给自足为主，种植结构单一，以粮食作物为主，接下来进入以种植经济作物为主的家庭阶段，最终实现专业化农业。

工业反哺农业理论是有我国特色的政策理论，该理论从农业现代化进程中工农业之间的关系入手对农业发展过程进行划分，主要划分为以农补工阶段、工业反哺农业阶段和大规模反哺阶段三个阶段。第一阶段，农业向工业部门无偿贡献自己的资源，帮助工业尽快形成资本积累，实现成长。第二阶段，成熟后的工业开始反哺农业，在此过程中，国家会依据经济发展水平以及工业化程度来制定相应的发展战略以及规划等。最后一个阶段是第二阶段的延伸，在政策目标、手段以及范围上都有着不同于第二阶段的质的变化。马晓河、蓝海涛等（2005）认为我国目前离大规模工业反哺农业还有差距，需要不断地加大对农业部门的投入，建立财政对农业投入的长期稳定增长机制，而我国现在正处于向大规模反哺阶段过渡的时期，需要循序渐进，使补贴与目前农业的发展进程相适合，与此同时，要加强相关的制度建设，切不可急功近利，过度补贴。蔡昉（2006）认为对于工业反哺农业，最主要的是要将资金反转过来，对于耕地的保护要提供必要的资金支持与帮助，促进农业生产力提高。

除此之外，还有许多学者从影响中国农业发展变革的关键因素出发，例如土地政策、生产经营方式的变化等，对我国农业发展的进程进行了划分，一些学者主要以1978年的家庭联产承包责任制为转折点对我国农业发展的进程进行划分，何君和冯剑（2010）进行了更为详细的划分，具体如下。（1）第一阶段（1928—1950年）。通过《井冈山土地法》和《土地改革法》进行土地改革，实现了农民的土地所有制。（2）第二阶段（1950—1956年）。国家将土地收归集体所有，实行国有土地所有制，进一步释放了农业的活力，并建立了互助组以及初级社、高级社，且其规模迅速扩大。（3）第三阶段（1956—1978年）。大量合并高级社，废除人民公社制度。（4）第四阶段（1978—1996年）。1978年是我国农业发展阶段一个重要转折点，该年建立了家庭联产承包责任制，国家加大了对农业的投入，农民积极性高涨，农业生产力得到了空前发展。（5）第五阶段（1997年至今）。工业化以及城镇化的快速发展使得工业开始了对农业资源的新一轮占有，但从2003年的中央一号文件开始，国家逐渐加大了对农业的支持力度，这标志着工业对农业的反哺开始了。