第二章 行政环境
2.1 复习笔记
【知识框架】
【考点难点归纳】
考点一：行政系统与外部环境的互动分析
1行政环境的含义及构成 ★★★
（1）行政系统的界线
行政系统的界线是指行政系统用以过滤外部环境的投入与行政系统对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界。
①行政系统界线的功能
a．抵抗外界环境的干扰，以保持行政系统的独立性。
b．过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存与运转。
②行政系统界线的特点
行政系统的界线具有开放性和可渗透性。而行政系统界线的开放性、可渗透性又有一定的限度，决定了它既是行政系统与外部环境的相对独立清晰的边界，又是联结行政系统与外部环境的纽带。
（2）行政环境的概念
①行政外部环境是指处于行政系统界线之外的、能够直接或间接影响行政系统生存与发展的一切因素或条件的总称。
②行政环境的构成
a．自然环境，指在行政系统界线之外、未经人工影响而存在的事物。它包括地球环境和地球之外的宇宙环境两个方面。
b．社会环境，指在行政系统界线之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。社会环境的诸因素是行政系统赖以产生、存在和发展的社会基础。社会环境可以分为国际社会环境（包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其他各国共同关心的社会问题等）和国内社会环境（包括政治、法治、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、阶级与群团、人口等）。
2行政系统与外部环境的互依性 ★★
行政系统与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。行政系统适应外部环境的需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。同时，外部环境对行政系统的影响又有宏观和微观之分。行政系统与外部环境的互依性具体。
（1）行政系统对外部环境的依赖
①行政系统是适应外部环境的需要而产生的；
②外部环境的需要不仅决定行政系统的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；
③行政系统的物质要素——人、财、物，非物质要素——信息，都要从外部环境输入。
（2）行政系统对外部环境的选择与塑造
①行政系统作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入。但是，行政系统不可能接受外部环境的所有投入，而必须有所选择与取舍，只纳入自身所能接受的那一部分。
②行政系统不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。行政系统对外部环境的影响程度，取决于行政系统功能发挥的程度。
③行政系统与其外部环境的关系是辩证统一的关系，外部环境创造了行政系统，而行政系统反过来又改变了外部环境。
（3）影响行政系统的外部环境
①行政系统的宏观环境，是指广泛影响整个行政系统的环境。
②行政系统的微观环境，是指影响某个个别行政系统的特定环境。
考点二：经济和政治环境对行政系统的影响
1经济环境对行政系统的影响 ★★
经济环境是行政系统外部环境中最基本的方面，是行政系统赖以生存和发展的最深层环境。行政系统的经济环境是对行政系统有重要影响的各经济要素的总和，可以高度概括为生产力（包括物质生产和人口生产）与生产关系（包括经济体制）两大方面。
（1）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响
①生产力的发展状况决定着行政系统的存亡和性质。在本质上，正是生产力的发展水平决定着行政系统的产生、发展和消亡。同时，生产力的发展状况决定生产资料所有制的形式，而生产资料的所有制形式又决定行政系统的阶级性。因此，生产力的发展变化是行政系统阶级性质发展变化的根源。
②生产力的发展状况制约着行政系统的功能发挥和部门设置。行政系统作为国家对社会的管理组织，其管理对象和内容随着生产力的发展不断变化。因而，行政系统的功能发挥和部门设置要受到生产力发展状况的明显影响。
③生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础。行政系统总是在一定的物质条件基础上开展活动的。物质条件是否充裕，尤其是技术装备是否精良，直接关系到行政系统管理效率的高低。而物质条件与技术装备的发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。此外，行政系统的运转需要一定的行政经费作为财力基础。而行政经费能否得到保证，直接取决于该国生产力的发展状况。
④人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能。
a．人口的发展状况制约着一国经济和社会发展战略的制定与实现，人口过多或过少都直接影响着一国经济与社会的发展。
b．人口的多少也直接决定着行政系统的人口管理政策及部门设置。
c．人口的多少还影响着行政系统的编制多少及改革的难易。
（2）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响
①基本的生产关系直接决定着行政系统的性质和变化。行政系统属于社会的上层建筑，是政治上层建筑的一个组成部分，其性质与变化，是由其经济基础的性质与变化所决定的。
②具体的经济体制影响着行政系统的功能配置和运行模式。经济体制是社会生产关系的具体表现形式，它规定着经济资源配置方式。人类历史上出现了三种经济体制：a．自然经济体制；b．市场经济体制；c．计划经济体制。
2政治环境对行政系统的影响
（1）国体直接决定着行政系统的基本性质
国体是一个国家中最基本的政治制度，它体现一个国家的阶级性质。行政系统是国家政权的心脏，行政系统的性质由国家的性质所决定，故国体直接决定着一国行政系统的阶级性质。
（2）政体规定了行政系统的具体形式和地位
政体即政权组织形式，是国体的表现形式，它规定整个国家机构的组成形式及各机构之间的相互关系，因而也决定行政系统的具体形式及其在整个国家机构体系中的所处地位和作用。
（3）政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度
政党制度对行政系统具有多方面影响，它不仅直接影响行政系统与政党之间的关系，而且直接影响行政系统的机构设置、人员配备、功能发挥、政策稳定性及纠错机制。
（4）政治生活的民主、平等程度制约着行政系统决策与执行的民主化、科学化程度
政治生活中的民主与平等程度越高，行政决策的民主化和科学化程度就越高。政治权力的民主与平等程度，还制约着行政执行中的沟通、协调与公开化程度，即行政执行中的民主程度。
（5）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态
政治形势包括稳定与不稳定两种基本态势。稳定的政治形势是行政系统正常运转的必要条件，是行政系统各层级、各部门有序工作的保证。而不稳定的政治形势则会引起行政系统运转的异常，破坏行政系统工作的程序。
（6）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位
法律制度是国家意志的体现，法律制度规定并保障行政系统在国家机构系统中的地位及权力关系。在现代社会中，行政系统的地位、权限、功能、机构设置等都是由法律规定和保障的。不同的法律制度在这方面的规定不尽相同，对行政系统与立法机关、司法机关的关系也有不同规定。
（7）法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平
法律的完善化，是指各类法律形式的完备程度；法律的科学化，是指法律内容对社会发展规律和人民利益的反映程度。法律的完善化与科学化有机统一，共同制约着行政系统的协调化、法制化和科学化水平。法律的有关规定如果详尽、完备、科学，就会促进与保障行政系统运转的协调与规范化水平；反之，则容易导致行政系统的混乱。
考点三：文化、民族和宗教环境对行政系统的影响
1文化环境对行政系统的影响 ★★
文化（主要是狭义的文化）对行政系统的影响，主要是通过行政文化来实现的。行政文化是整个社会文化的一部分，它是人们关于行政系统的价值观念，以及这一观念相应要求的行政系统的行为模式。文化环境对行政系统的影响。
（1）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响
①不同的国家对行政系统的管理范围有着不同的期望
a．在人类社会发展的早期，公共事务极其简单，社会也只要求政府承担一些简单的管理功能，人们希望政府是一个治安政府、收税少的政府。
b．资本主义初期，人们希望政府是“守夜警察”，认为“管得越少的政府就是越好的政府”。
c．随着近代社会的发展，人们之间的相互交往日益增多，公共事务日趋复杂，人民要求政府管辖的事务越来越多。
②不同的国家对行政系统的输入、输出有着不同的期望
a．在以依附型行政文化为主的国家，社会只对政府的输出有较大的取向，而对政府的输入功能则漠不关心，公民参与管理的要求较低。它反映了一种重服从的观念。
b．在以参与型行政文化为主的国家，社会对政府的输入有较大的取向，要求政府照顾与采纳各方面的利益和意见，公民民主参与意识较强。社会对政府的输出也同样表现出强烈的取向，群众会以人民的利益、意志为标准来分析、判断政府的政策效果。
③对行政系统的认同程度的不同决定着公民参与行政输入方式的差异
公民对政府、特别是中央政府有着强烈的认同感，政府在公民中的威信很高，公民对其信息输入均是通过法制的轨道、以温和的方式提出的；而政府在其政策输出中，一般也会反映公民输入的各种支持和要求。反之则不同。
（2）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响
①血统论的行政文化认为，行政系统首脑的权力来自世袭。行政首脑是一种高贵的人，他具有天生的领导能力和领导素质，他必须来自高贵的家庭、具有高贵的血统。该观念还认为，有血统关系的人才是最亲近的人。
②唯意志论的行政文化认为，行政系统首脑权力来自超人的意志。对于行政首脑这种超人所具有的权力，人们只能绝对服从，不允许有丝毫怀疑和违抗。
③法治论的行政文化认为，行政系统首脑的权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。行政首脑的权力由法律所赋予，法律是公意的具体表现，只有法律才具有至高无上的权力。
（3）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响
①行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在于人，而不在于制度。主张好人政府，贤人政治，主张政治道德化，这种观念实际上是一种空想。
②行政系统运行方式的法治观念，又分专制主义的法治观念和民主主义的法治观念。
a．专制主义的法治观念主张集权势于行政首脑一人，主张重刑罚、轻奖赏，使人民慑于权力而安分守己。
b．民主主义的法治观念，主张将公民和政府各自的权利与义务用法律形式加以固定，通过依法行政的方式推行政务；以民主和法治的方式来调整人民内部的矛盾，实现行政系统长治久安的目标。
（4）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响
①特殊关系的人际关系观念。在传统的农业社会里，人们彼此之间的接触仅限于狭小的小团体范围内，这种小范围内的长期交往，使人们养成一种十分注重彼此之间的特殊关系的人际关系观念。其影响有：
a．它影响行政系统的行政决策，使其往往过多地考虑具有特殊关系的小团体的利益。
b．它影响行政系统的人事工作，使领导者经常以个人的好恶亲疏、甚至血统关系的远近为用人标准。
c．它影响行政监督，难以做到在法律、纪律面前一律平等，使行政系统难以依法行政。
d．重视特殊关系的人际关系观念导致公平行政无法实现，政府的法规政策往往成为特殊关系的牺牲品。
②普遍的人际关系观念。在现代工业社会里，人际关系观念由重视特殊关系变为重视普遍关系。重视普遍关系，反映在行政系统内部，就是重视人的业绩、成就、品德与能力，而不是看重与领导的特殊关系。这种新型人际关系的发展，促进了行政系统中公平原则的实现。
（5）关于行政道德的观念对行政系统的影响
行政道德是指行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间、个人与行政系统及社会之间的关系的行为规范。
①行政道德指导着行政系统成员的政治方向；
②行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度；
③行政道德影响行政系统成员的社会地位。
2民族环境对行政系统的影响
民族是指人们历史上形成的一个具有共同语言、共同地域、共同经济生活，以及表现于共同民族文化特点上的共同心理素质的稳定共同体。在多民族的国家中，民族环境对国家的行政系统发生着重要的影响作用。
（1）民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置
在多民族的国家中，民族成分繁杂，不同的民族人口众多，区域广泛，民族矛盾与斗争必然存在，因而民族问题相当复杂。因此，这些国家都要设立专门的行政系统来负责少数民族的有关事务。
（2）民族环境影响着行政系统的体制
行政系统的体制是指行政系统结构中各层级、各部门之间的权力分配关系。一个国家如由若干实力相差不多的几个民族组成，没有一个民族能在政治上取得绝对优势，这就需要分权；在各民族中如有一个民族占绝对优势，则既可实行集权制，又可实行分权制。
（3）民族环境制约行政系统权力的行使
一般而言，在行政系统的权力范围内，任何团体和个人都必须服从其指挥。但是当行政系统在民族地区中运用权力时，就必须考虑具体的民族环境。
（4）民族环境关系着行政系统的凝聚力
一个行政系统是否具有凝聚力，在很大程度上取决于该行政系统所处的民族环境是否和谐融洽。当一个国家中的民族文化传统差异很大、民族矛盾与斗争尖锐，而政府又不能采取有效的政策来协调解决时，民族环境就会恶化，民族之间的离心倾向就会加强，国家行政系统的凝聚力就会大大削弱。
（5）中国的民族环境对政府行政系统的影响
我国是一个统一的、以汉民族为主体的多民族国家。我国绝大多数少数民族都有自己或大或小的聚居区，并与其他兄弟民族相互交错在一起，形成“大杂居，小聚居”的局面，使各民族人民相互影响，相互融合，建立了密不可分的政治、经济、文化联系，从而使中华民族具有强大的凝聚力，国家行政系统对各民族的吸引作用与凝聚作用很强。我国现在的各个民族之间基本上是团结的，这为我国行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。
3宗教环境对行政系统的影响
（1）宗教制约着行政系统的机构设置和职权行使
宗教的这一作用，在一些实行政教合一的国家中表现得最为明显。这些国家行政系统的设置及其功能的大小，都须根据宗教的影响来决定。
（2）宗教推动或妨碍着行政系统的管理活动
宗教作为一种政治斗争的工具，既可为统治集团服务，又可为其他的社会政治势力服务。当宗教为统治集团所利用时，它可以推动行政系统达到行政目标；而当与统治集团相对抗的社会政治势力掌握了宗教时，宗教就会成为行政系统活动的障碍。
考点四：自然环境和国际社会环境对行政系统的影响 ★★
1自然环境对行政系统的影响
（1）地球环境通过影响人类社会文明的形成与发展来制约各国行政系统的发展模式。一般来说，气候温和、土壤肥沃、水源丰富与地势平坦的地区，最有利于社会文明的形成与发展。
（2）自然资源和国土面积通过影响综合国力来制约行政系统的财力基础与功能发挥。国土面积大小、自然资源丰裕程度，直接影响一个国家综合国力的强弱。而综合国力的强弱又直接影响一国行政系统的财力基础，及其对内对外独立自主行使功能的程度，并进而影响行政系统功能的内容及权力体系的完善程度。
（3）自然资源环境通过影响经济发展的方向与结构来制约行政系统的部门设置与功能发挥。各国自然资源结构不同，其经济发展方向、生产部门的结构与布局都有所不同，进而影响到行政系统的部门结构与功能体系。
（4）地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况。国家领土的地理形状可以分为：
①紧凑型、方块型和圆型的领土，其国内交通路线最短，经济发展最易平衡，民族最易团结，最有利于政府行政系统的稳定性和权威性。
②破碎型的领土，中央行政系统控制地方行政系统的难度较大。
③狭长型的领土，不利于经济平衡，也不利于政府行政系统的稳定性和权威性。
（5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。地理环境对行政系统有着重要影响，但这决不能与“地理环境决定论”相混淆。自然地理环境只是为人们满足需要提供了条件和机会，而如何利用这些条件和机会，则要靠人的主观能动性。地理环境作为人类社会生存与发展的物质基础，它对政府行政系统的影响将是永恒的。
2国际社会环境对行政系统的影响
行政系统的国际社会环境是指一国在与外国或各种国际组织的交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和。
（1）国家之间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构。自从国家产生以后，国与国之间就存在着政治、经济和文化联系。各国在经济、政治、文化等领域中，既互相依赖、互相合作，又互相排斥、互相竞争。现代国家大都把外交部、国防部置于政府的各部之首，正是说明了国际社会环境的重要性。
（2）重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构。如战争的爆发，往往会使政府行政系统发生巨变，整个国家行政系统都围绕战争来运转。
（3）国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能及机构。随着科技的发展与国际交往的增加，在国际社会出现了许多各国共同遇到的问题，如生态环境污染、关税保护、邮政通信等。为了解决这些问题，各国政府都要设立相应的行政系统来进行管理。
（4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。由于国际组织是各国政府依据条约或协议成立的，故缔约国的行政系统在行使职权时，若涉及条约或协议内容，必然受到国际组织的制约。同时，各国政府都设置了与之相应的职能及机构。
（5）国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整。若某一国家的行政系统违反了国际社会的行为准则或国际法，不仅会受到其他国家的谴责，还会引起一些国际争端，严重的还会导致战争的爆发。
考点五：创建良好的外部环境 ★★
1创建良好的经济环境
（1）巩固、发展和完善社会的基本经济结构
行政系统是建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，行政系统的生存和发展以一定的社会基本经济结构为基础。
（2）建立健全符合本国国情的经济体制
在既定的生产力和生产关系发展状况下，各国究竟选择什么样的经济体制，往往由国家政权组织，其中主要是行政系统，根据本国的具体国情选择决定。
（3）充分调动资源发展生产力，提高人民的生活水平
①充分、合理地开发与利用自然资源；
②合理开发与利用人力资源；
③建立科学的微观控制机制；
④建立科学的宏观调控机制。
2创建良好的政治环境
（1）积极稳妥地推进行政体制改革。实现行政系统民主化、科学化与法治化。
（2）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现。
（3）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向。
（4）大力推动法治建设。
3创建良好的文化、民族和宗教环境
（1）创建良好的文化环境
①树立民主意识。只有由民意产生的政府，才是合法的政府。
②树立法律意识。法律要反映民意，人民要服从法律。
③树立双向沟通意识。社会各界的人民大众要广泛地、经常地参与行政系统的输入活动；政府也要向人民大众宣传、解释自己的方针政策，公开自己的行政活动。
④树立政绩意识。行政系统中的职权分配要以个人的成就或政绩为标准，而不能看个人的出身及其与领导者的特殊人际关系。
⑤树立新的行政道德意识。与民主行政相适应的行政道德标准，应该是爱国、民主、服务、创新、廉洁。
（2）创建良好的民族环境
①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。
②加强民族团结，培养国家民族意识。
③在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治。
④积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。
（3）创建良好的宗教环境
①实行政教分离。政教分离是宗教信仰自由的前提。
②保护宗教活动的正当场所。
③加强行政系统与宗教界的双向沟通。
④宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束。
4创建良好的国际社会环境
（1）培养行政系统成员的国际意识。国际意识是人们关于国际问题的知识、观点、立场及其理论体系的总和。培养行政系统成员的国际意识，是行政系统建立良好的国际环境的前提。
（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。当今世界，战争与和平是人类关注的中心问题。要争取一个和平的国际环境，就要把反对侵略战争与霸权主义看作是维护世界和平的重要内容。
（3）坚持独立自主的外交政策。独立自主，即在任何时候，行政系统都要从本国和世界人民的根本利益出发，根据事情的是非曲直，独立地决定自己的政策，保障本国的独立、主权和领土完整，反对任何外来势力的干涉。
（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。行政系统要想充分发挥其效能，就要做好与各方面的沟通、协调工作，其中与外国和国际社会的沟通、协调就是一个重要方面。
（5）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。随着知识经济和信息时代的到来，各国经济活动日益全球化，由此更加推动了国与国之间的全方位的交流与协作。因而行政系统必须面向世界，实行对外开放，以适应社会的需要。