前言

改革开放40年来，我国在经济、社会等各个领域取得了举世瞩目的成就。这些成就既表现为经济的快速增长，也表现为社会领域的发展。从经济与社会的关系来看，经济固然是改革开放最先的着力点，这方面的成就也最为显著，但经济的改革始终伴随着社会领域的变革，两者相辅相成，共同发展。事实上，中国的改革开放是一个整体性的系统工程。从宏观上说，没有政治上的改革开放决策，就不会有经济与社会领域的变革和发展。同样，没有经济和社会领域的实践与创新，也不可能有宏观制度和政策的放权改革。从这个角度看，中国改革开放的成就与中国特殊的体制及其系统性推进分不开。

我国的改革开放表现出明显的渐进性，即改革以阶段性整体推进为主要特征，每一阶段都包含着主要问题界定、试验启动、反馈修正、全面推进等几个步骤。在改革推进过程中，中央始终把握着战略性的决策权，根据不同阶段的情况，锁定各个时期的主要问题和任务，不断地调整配套性政策。但这些问题、任务与政策的确定又不是中央独断的，而是建立在试验结果的基础上，试点与示范相结合保证了问题界定的科学性、现实性与政策的可行性；自上而下的项目制实施过程中也存在着地方的变通和部门间的合作，这解决了一元化统治与多元治理之间的矛盾。

本书的研究落脚在社区层面。社区作为社会领域的一个组成部分，要更清晰地理解其变迁与发展的进程，必须将其放在社会的整体框架中。在这一框架中，我们将整个国家视为一个具有反馈机制的系统，社区是其中新生长出来的一环。社区作为一个外来词汇，虽早已被学界引入，但它真正成为社会性话语进入城市管理体系却是在改革开放后。与其说社区是经济改革的产物，不如说它是与经济改革和社会发展相伴生的结果。它最主要的特征是从始至终都以服务于改革开放为目标，这使得中国的社区发展具有较强的行政性或国家性，而缺少社会学意义上的社区本位特征。上海的社区建设因其强行政性、高效性、规范性的特点而成为透视我国社区发展的典型代表。

1999年前后，民政部在继社区服务之后提出社区建设，上海模式、江汉模式和沈阳模式是最突出的三个典型。后两者因其在社区层面上以基层民主为导向、带有一定的分权性质的制度设计而获得学界和一些管理部门的认可，认为它们代表着基层民主发展的新方向，具有革命性的先导作用。上海模式则被视为强行政性和高资源依赖性的代表，这源于上海“两级政府、三级管理”等城市管理体制的整体性构建与变革。“两级政府、三级管理”体制，本质上是通过“权力下沉”，加强街道的权能，将街道变成了事实上的一级政府，这使得上海模式不可避免地带有行政性特点，这也是其被质疑的原因。但上海模式中的街道所具有的准政府性和基层性，使其既可以保证党和国家以及市、区大政方针的有效落实，保障改革措施的落地执行，协助推动市、区经济社会发展，又可以街道为主导，结合宏观社会建设体系，配套建立本辖区内的基层社会保障体系，维护区域的稳定与秩序。在这样的体制中，街道、居委会是基层社区的核心组织。要保证这一体制的有效运行，街道必须不断地加强对居委会的管理，优化资源配置，提升人员素质。可以说，这一以街道社区为基础的城市管理体制，是上海城市管理改革发展的核心轴。

随着改革进程的推进，上海不断地围绕这一核心轴进行适应性改革，如从“两级政府、三级管理”转向“两级政府、三级管理、四级网络”时，正式把居委会纳入其中，网格化、“大联动”、信息服务中心、社区服务中心等的构建，均是围绕这一核心进行拓展和调整。在这一过程中，社区从来都不是一个独立的面向。从另外一方面来说，以街道为管辖范围也构建出了改革后的基层社区体制，这一体制也具有自我发展的价值与功能，显示了行政性与社会性的某种统一。2014年，上海“1+6”文件的出台，以及随后进行的上海社区治理体制改革，才逐渐改变以街道社区为轴心的发展路径。上海社区治理的体制改革最重要的方面是对街道职能的调整，即街道不再承担经济功能，全面转向公共服务与管理。这对上海模式来说，将产生质的影响。街道经济职能的去除，从表面上看，只是改变了街道的职能，使街道能够更加专注于公共服务职能。但实质上，这一职能的上收可能意味着建立在街道准政府基础上的社区管理与发展体制的瓦解。这一方面有可能为具有社会学意义的社会、社区发展提供相应的空间与机会；另一方面也有可能使上海城市管理体制更具有集权色彩。至于上海模式在实践中的最终走向，则受到多重因素的影响，如党和国家的大政方针、宏观经济与社会环境以及中观、微观上的具体机制建构等。

总之，如果跳出国家与社会（社区）、行政与自治等二分法，从中国的具体实践出发，看到中国体制的独特性，我们就会对改革开放40年来社区的出现及其发展有了新的理解。上海的社区建设模式具有鲜明的中国特征，是中国社区建设的典型代表，是内置于国家整体性发展系统中的。本书旨在对上海社区治理40年的变迁进行梳理、总结与分析，从而提炼出影响其变迁发展的核心要素，揭示其背后的内在逻辑和创新机制。因此，我们聚焦于上海，但分析视野中既包含上海，也关照全国，既专注于社区，也延伸至宏观社会，只有如此，才能识别出上海的特点，也才能真正理解上海社区建设的模式，真正理解中国改革开放的总体进程。