1.4 研究问题与主要内容

下面我们对本书的基本内容做一个扼要的介绍。需要强调的是，我们整个研究实际上是围绕着一系列重大理论和政策问题展开的，希望读者能够带着这些问题去阅读本书。

我们要回答的第一组相关的问题是，当中国政府体制以政治集权为特征，那为什么地方政府还能在中国高速经济增长中发挥极为重要的促进作用？中国如何利用其独特的政府体制和区域经济特征设计地方官员的激励机制，从而获得了其他发展中国家和转型国家难以看到的激励效果和增长绩效？中国改革前后见证了经济体制的巨大改革与变化，但是从外部特征看中国的政治和行政体制并没有发生大的变化，为什么一个看似相同的政治和行政体制却可以支撑中国30多年的高速经济增长？中国的政府体制与市场化、经济发展究竟存在怎样的内在关联？

第二组问题涉及中国政府间关系的基本特征。我们可以发现，中国一方面是高度集权的国家，行政权、立法权和人事权高度集中于中央，与此同时又是高度分权的国家，几乎任何事权都分散在各级地方政府手里。为什么中国的政府治理会呈现出高度集权和高度分权相统一的特征？而且，为什么中国各级政府体现为重叠式结构（即所谓的“职责同构”）而不是类似于西方国家普遍的分工协作方式？为什么中国政府间关系、行政机关与事业单位之间、政府与企业之间经常喜欢采用“财政承包制”或“预算包干制”？为什么我们经常看到“一包就灵”的说法？

第三组问题是始于这样一个基本观察：在毛泽东时代，只要经济形势允许就极力推动地方分权的改革，但经常酿成国民经济失控的乱局；到了邓小平时代，地方分权仍然是改革的主线，却为中国高速增长奠定了重要的制度基础。为什么毛泽东和邓小平都不约而同地采取相似的地方分权战略？同样是地方分权，为什么结局却截然不同？

更进一步的问题是，50年代“大跃进”时期，毛泽东鼓励地方政府之间的经济竞争，地方官员之间也围绕着钢铁和粮食产量竞相“放卫星”。这和改革开放以来地方官员围绕着经济绩效（如GDP和财税增长、招商引资）的官场竞争有着相似之处。同样是围绕着经济指标的官场竞争（政治锦标赛），两者带来的经济后果却天壤之别，前者是经济混乱，后者是经济奇迹，如何理解这两个时期政治锦标赛的根本性差异？

第四组问题是，如何理解中国的政府与市场的关系？地方政府在区域经济发展过程中扮演怎样的治理角色？中国的市场经济与东亚国家、西方发达国家、发展中国家相比有何独特之处？在国际学术界，有学者用“日本股份公司”或“韩国股份公司”的概念去刻画日本、韩国政府在经济起飞过程中的独特治理角色。当然，中国在一定程度上与日韩所代表的东亚模式相似，比如一直有国家层面的五年计划／规划和产业政策，它们在经济发展过程中发挥了重要的指导作用。随着改革开放的不断深入，中国的市场化、经济一体化和参与全球化的进程不断加快，非国有部门在中国经济中占据了重要地位。这使得中国的市场经济具备西方发达国家的许多特征。然而，与所有这些国家不同的是，中国企业的市场竞争背后是不同辖区地方官员之间的竞争，官场竞争与市场竞争相互交织，相互作用，呈现出政府与市场之间复杂微妙的“纠缠”关系。借用“日本股份公司”的比喻，中国的政府与市场的关系特征是数量众多的“地方股份公司”之间的高度竞争。如何理解中国“官场+市场”关系格局的性质、特征和影响？ 官场与市场有何不同的竞争逻辑？这种地方官员与企业家的双层竞争格局对中国经济增长产生了哪些重要影响？

第五组问题涉及国家治理能力问题。一方面，当我们将中国与国外做对比的时候，经常用“举国体制”“集中力量办大事”来强调中国行政权力集中的制度优势。我们确实在经济发展、航天工程、高铁、国防工业、救灾等方面体现了资源动员的独特效率和优势。然而，中国的政府治理在有些方面，如食品安全、教育医疗、环境治理，却一直乏善可陈。如何理解中国的国家治理能力？为什么中国的国家治理会呈现这些悖论性现象？

最后一组基本问题是中国的地方政府治理将如何转型？近年来中国政府愈来愈强调行政问责、亲民和阳光政府，强调政府职能的转变，比如从建设性财政向公共财政转变、行政审批制度的改革、政府机构精简等。从90年代中期开始，中国开始进入了一个所谓“垂直化管理浪潮”，即银行、国税、海关变成中央垂直管理，质检、国土、工商变成省内垂直管理。另一方面，媒体、互联网的监督作用日益上升，人大和政协的作用不断提高。我们如何理解这些变化的意义和进一步改革的方向？尤其是，我们怎么理解这些变化对中国增长模式转变的影响？

本书试图对上述问题做出分析与解答，并提供回答这些问题所需的概念工具和理论框架。我们将以行政发包制、政治锦标赛、“官场+市场”这些分析概念与框架为中心揭示中国官员激励与政府治理的运作机制、特征与内在逻辑，政府与市场关系的独特性质以及与中国经济转型与发展之间的深刻联系。

后面各章的基本内容概述如下。第2章研究我国政府间关系的一个基本特征，即属地化的行政发包制。我们首先对于我国政府间关系的研究文献做了一个简单的综述。虽然国内外学者已经揭示出中国政府间关系的许多特征，如“蜂窝式结构”“M型结构”“职责同构”“压力型体制”等等，但是迄今为止，所有这些特征似乎都是毫不关联的平行罗列。我们在本章所提出的行政发包制的分析概念可以把这些看似不相关的特征统一起来，变成内在一致的系统性特征，并揭示背后的治理逻辑。我们从行政权分配、经济激励和内部考核三个维度定义了行政发包制区别于韦伯意义上的官僚制（科层制）。行政发包制作为一种治理制度可以追溯到中国的古代，尤其是明清和民国时期。新中国成立以后，高度集权的计划经济体制虽然在许多方面修正了古代的属地化行政发包制，但仍然承袭和发展了传统的因素。80年代的改革开放在一定意义上是更彻底地回到传统的属地化行政发包体制，赋予地方政府较为充分的行政权和财政权。最后我们对90年代中期以来行政发包体制所遇到的冲击和改革进行了描述和分析。本章还讨论了决定行政发包程度与范围的决定因素，主要是委托人的信息和监督成本、财政约束和统治风险。最后我们将行政发包制与行政分权、M型组织、西方公共管理运动的政府外包等组织形态进行了比较，为确立行政发包制作为一种分析的理想类型的价值和意义。

第3章和第4章分别对新中国成立以来政府间关系的两个基本方面——地方分权和财政分成进行了历史描述和理论分析，这有助于深化我们对于属地化行政发包制的演变逻辑及其影响的理解。第3章首先回顾了改革前中央和地方的权力关系，从这些历史描述中我们不难发现，在所谓的高度集权的计划经济时期，中国经历了多次地方分权的尝试，这些努力造就了中国式的计划经济与M型结构，与苏联中央集权的U型结构形成鲜明对比。改革开放之后，中央更彻底地推行了地方分权改革，并且采取“以点带面”的地区倾斜式的分权策略。我们分析了为什么改革开放前三十年与后三十年中央同样热衷于地方分权，但两者结局却大不相同的原因。第3章还探讨了政府间条块关系的演变和最近所发生的一系列值得注意的变化，利用行政发包制的概念对条块关系和项目制的治理特征进行了分析。最后特别聚焦于县乡间政府关系，这是行政逐级发包的末端，有一些值得注意的特征。

第4章对中国转型中政府间的财政分成进行了研究。本章首先回顾了改革前中央和地方财政关系的演变。这些演变经历了多次“集权—分权”的循环，但随着每一次权力下放，地方的财力和财权都在逐渐增加。令人多少有些吃惊的是，在计划经济体制下中央和地方的财政关系其实经常引入“包干制”的因素，与“统收统支”的传统描述相左。我们对传统财政体制中的激励与承诺问题进行了一些理论分析，由此解释改革前中央和地方财政关系演变的特征。然后我们讨论了财政包干制、分税制改革的成因、内容和影响，尤其强调这些财政分成改革与改革前财政体制之间内在的联系，以及在何种意义上代表了一种制度进步和突破。然后对最近新一轮的财税体制改革进行了简要的分析。我们还分析了预算外财政在中国财政体制中的作用和长期存在的原因，强调中国财政体制的“激励型”特征。

第5章讨论了中国政府治理的一个极为重要的激励机制——政治锦标赛模式。过去的主流文献主要强调行政和财政分权对于促进地方政府推动地方经济发展的作用，我们则强调地方官员之间的晋升竞争及其激励效应。本章首先阐述了中国逐级淘汰的政治锦标赛的主要特征、有效实施的前提和条件，以及中国为什么特别适合采用政治锦标赛这种激励方式。然后具体分析以经济增长为基础的政治锦标赛如何激励地方官员及其局限性。中国特色的产权保护和投资鼓励不是主要通过西方意义上的司法体系，而是通过地方官员出于自身的政治利益而提供的政策保证。当然晋升激励只对那些存有晋升机会的代理人才能产生激励，而对于那些因为各种原因（如年龄）失去晋升希望的人，政治锦标赛难以发挥作用。我们分析了中国基层政府的晋升之难的现状和影响。关于改革开放以来中国干部人事制度的调整与改革的历史过程也做了较为详细的描述，旨在为我们理解当前的政治锦标赛的形成奠定一个历史背景。我们还对中国干部人事制度中的一个重要现象——干部异地交流制度的成因和效果进行了理论分析，指出它与政治锦标赛之间的内在联系。最后一节我们提出中国政经互动的独特模式，即“官场+市场”模式，它由GDP挂帅的政治锦标赛直接引申而来，地方官员之间的官场竞争与辖区企业之间的市场竞争高度结合，相互影响，塑造了中国特色的政府与市场关系，奠定了中国经济增长独有的制度基础。

第6章至第8章是“官场+市场”模式所带来一系列政经互动现象与问题的分析。基于笔者的一些相关研究，第6章分析了官员特征和官场竞争对区域经济发展的影响。首先是对中央和地方关系中的“层层加码”现象的系统描述和解析。不管是五年规划还是年度经济计划，关于GDP增长目标从中央到省、市、县是一个逐级加码的过程，而且每级地方政府的实际完成的增长率总体上还超额完成其增长目标。“层层加码”的背后是各级地方官员的晋升竞争。我们接着研究市级主政官GDP增长的前一年省内排名对当年GDP增长的影响，这是从动态政治锦标赛的角度理解地方官员激励极其影响的尝试。我们还分析了由地方官员晋升激励所引发的政治商业周期现象，如地方官员任期与辖区投资增长的关系，党代会周期与地区制造业的资源错配程度的关系。本章还探讨了地级市领导的年龄与城商行的信贷数量和质量之间的关系。最后一节讨论了地方政府的土地财政和经营城市问题。土地财政是分税制改革之后地方政府最重要的财政手段之一，我们分析了土地财政与城市化、工业化与区域经济竞争之间的内在关联。地方政府从过去以“经营企业”为主逐渐过渡为“经营城市”为主，而这一切的背后都是地方政府在不同的改革发展阶段牢牢抓住经济发展主导权的动机。地方政府为何能够在市场化进程中一直保持地区经济轴心地位？本章给了一些初步的分析。

第7章研究地方官员的晋升激励对区域经济竞争与合作的影响。我们首先列举了许多实例说明区域经济互动中长期存在的地方保护主义、重复建设和恶性竞争问题，并指出这些问题的存在无法单纯用地方政府的财税动机来解释。我们还描述了一个相关联的区域经济发展现象，即行政区交界地带的经济落后问题。然后我们提出一个统一的分析框架对这些区域经济互动现象进行了系统的解释，认为地方官员之间对于“双赢”合作动机不足主要源于晋升博弈的零和博弈性质和晋升竞争的官员之间利益补偿的困难。最后我们同样在晋升博弈的框架下讨论为什么会出现“报团竞争”的现象。

政企关系构成地方经济治理的一个核心方面，而改革开放过程见证了中国政企关系的根本性变化。第8章研究的内容从“官场+市场”的视角解析过去30多年地方官员与国有企业和民营企业的关系性质及其演变。我们首先考察了地方政府与国有企业关系的性质及其演变，尤其注重从政府和企业的行政与经济事务发包的角度看待国有企业改革的方式和历程。地方政府在乡镇企业的异军突起中扮演了关键性作用，而这种作用与中央对乡镇企业的矛盾态度形成鲜明对比。随着绝大多数国有企业的改制，地方政府与企业的关系发生了根本性的变化。地方政府和非国有企业形成“战略合作伙伴”关系不再基于所有权和控制权关系，而是政治锦标赛和财政分成制度下形成的晋升激励和财税激励，政企关系、政商关系被深深打上了“官场+市场”运作的烙印。最后，我们对中国地区间政商环境的系统差异提出了一个简单的理论假说，并列举了一系列与这个假说相一致的观察和证据。

第9章综合前面提出的行政发包制和政治锦标赛两个核心概念，提出了一个分析我国官员激励和政府治理的理论框架，试图揭示中国独特的政府治理所蕴涵的灵活性、动员能力和潜在的问题。行政发包制与政治锦标赛构成了相互联系和相互支持的一个整体，体现了纵向发包和横向竞争的高度统一。从这个分析框架出发，我们解释了中国行政治理的“集权—分权”悖论，说明了中国行政体制高度集权和高度分权相统一的制度基础；并对中国政府间盛行的“责任状”和“数目字管理”的现象进行了剖析。我们将中国行政治理的特征及其演变与中国经济增长之谜联系起来，认为改革开放以来地方分权、财政分成和晋升竞争这三方面的改革激活了中国传统行政治理的积极因素，它们之间相互支持、相互强化而构成一个内在一致的地方政府治理的新系统，为地方官员推动经济增长的强激励提供了关键性的制度基础。当然，传统地方政府治理也内嵌了一些难以克服的弱点，如地方政府的软预算约束问题、官员腐败问题以及地方保护主义问题。本章最后结合政治锦标赛和行政发包制剖析了中国国家治理能力的强项与弱项，发现国家能力强弱分布的领域与政治锦标赛、行政发包制之间组合的特征密不可分。

第10章对于中国政府治理的改革与转型提出了我们的一些看法。首先我们总结了中国政府治理面临的一系列问题和挑战，这些问题均都可以追溯到政府的缺位和错位，最终与行政发包制和政治锦标赛有着深刻的联系。行政发包制与政治锦标赛所打造的中国特有的官员激励和政府治理模式既是中国高速经济增长的制度源泉，同时又是当前经济面临的各种重大问题的主要根源。而这一切的形成来源于我们政府体制中的信息与监督的性质（自上而下的监督和制约），要改变这一切必须改革中央关于地方政府施政的信息获取和监督的方式，因此地方政府改革面临一个系统性的变化，即中国传统行政体制的转型。我们概述了过去20年中国政府治理在行政发包制和政治锦标赛两个维度上所经历的重大转型，如条块管理中的“垂直化收权运动”、公共财政的建设、收支两条线改革和国库的集中收付制度、淡化GDP挂帅、差额选举、民众满意度调查等等，这些看似相对独立的改革，从我们本书所建立的分析框架看，其实是相互支持、相互推动的系统变化，预示了中国传统行政治理——属地化行政发包制和政治锦标赛——的系统改革和向现代性政府治理的转型。如果我们把中国行政体制的这些变化与西方国家近年来所推行的“新公共管理”运动进行比较，就会发现当西方国家试图从传统的韦伯式的官僚制向以市场、分权为导向的契约制过渡，而中国却在从高度分权化和市场化的行政发包制向韦伯式官僚制过渡，即越来越强调规则、程序和可问责性，传统行政治理的“强激励”性质在不断减弱。如何在强激励导向与规则和程序导向之间寻求一个合适的权衡将是未来地方政府治理转型的一个重要研究课题。

附录部分提供了本书研究地方官员激励和政府治理的一些理论背景，主要介绍了经济学有关激励和治理的一些最基础的理论以及这些理论在政府组织中的运用。有了这些知识准备，读者将会更好地理解我们全书的研究思路、分析方法和理论观点。