农村综合防灾减灾对策与措施(防灾减灾技术丛书)
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1.4 农村综合防灾减灾

1.4.1 农村防灾存在的问题

近年来我国农村防灾减灾取得了一定的成效,但是仍然存在许多缺陷,需要进一步改善和提高,以确保农村的防灾减灾工作进展顺利和农村安全健康、可持续发展。

1.缺乏农村防灾减灾规划与建设方面的法律法规

虽然我国在防灾应急方面的法律体系建设取得了长足的进步,但是同日、美等先进国家相比,我国的防灾应急法律体系还相对不健全。目前实施的《建筑抗震设计规范》(GB 50011—2010)、《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国城市规划法》等很多法律和规范主要是针对城市建立起来的一整套技术标准体系,在农村方面尚不完备,更没有一部专门针对农村防灾减灾的法律法规,只是在一些标准中有所涉及。所以,在规划的编制过程中很多问题都没有严格的法律依据。大多数小城镇没有防灾减灾管理,抗震防灾规划、防洪规划、消防规划等或是没有编制,或是落实不到位,灾害隐患严重。

2.农民防灾意识薄弱,缺乏必要的防灾知识

由于农村民房是自主建造,何时建造,采用何种结构型式、何种建筑材料等,完全由房主根据自己的经济状况、传统习惯等因素与建筑工匠议定,建房用料的随意性大、传统观念强,给农村房屋带来相当大的灾害隐患。如大多数农民不知道在地震地区应对房屋进行抗震设防,不了解抗震防灾技术措施。另外农村居民的防灾减灾意识十分薄弱,自我保护和救助能力较差。虽然我国自然灾害频繁发生,但对农村居民的风险防范意识教育远远不够,大多数农村居民缺乏必要的防灾救灾常识,往往造成不必要的伤亡和财产损失。

3.建筑防灾标准较低,房屋抗震水平有待提高

受经济水平和自然条件的约束,我国西南、西北和华北等一些地震高发地区的农村普遍缺乏砖、石、木材甚至砂子等房屋的主体建筑材料。并且,居民房屋在设计、建筑等方面存在许多问题,房屋抗震性能与城市房屋相差悬殊。

4.灾前投入资金少,重灾后重建,轻灾前预防

目前国家的财政在救灾救助上投入经费较多,而预防资金较少。资金投入主要是用于灾后恢复重建,而不注重将资金用于灾前对房屋采取抗震措施,没能提高农村房屋的抗震能力。另外,防灾减灾资金不足且城乡分配不均,削弱了农村抵抗自然灾害的能力。

5.缺少管理约束机制

在目前农村居民修建个人住房的审批手续中,各级管理部门对农村个人建房的审批重点是新建房屋是否占用耕地,对房屋本身并没有任何相关抗震性能的要求规定,也不存在房屋抗震设计的监督审批手续。尽管上述建筑抗震设计规范并不只是针对城市建筑物,但是由于农村个人住房缺乏相应的监督管理体系和管理机构,规范在我国农村无法实行,农村住房也不可能达到其相应的抗震设防等级。

1.4.2 农村灾害的防灾管理

灾害防御管理是试图通过对灾害进行系统的观测与分析,改善有关灾害防御、灾害减轻、灾害准备、灾害预警、灾害响应和恢复对策的一门应用科学。从组织、物资、预警和公众意识等各方面对致灾因子和承灾体采取预防、防御措施,最大限度地减小灾害风险[30]

一般来说,不同主体在防灾管理中关注的角度不同,防灾管理的方式也会不同。科学界关注的是致灾因子,如一些国家应用地理信息系统,提高了对自然致灾因子监测和预测的能力;而民政部门更关注所辖社区的易损性,通过建立区域内灾害信息数据库,可根据易损性特征,对各种致灾因子采取不同的防御措施。

(1)防灾管理的主要方式如下[31]

1)行政管理:通过行政手段指挥与协调减灾行为。

2)法律管理:通过法律强制地限制与杜绝人们的致灾行为,保护减灾行为。

3)商业性管理:对灾害或减灾的科技资料、通信线路、能源等的使用进行有偿管理。

4)条件控制性间接管理:指通过经济手段或其他非强制手段,创造一个有利于减灾而不利于致灾行为的环境,并鼓励人们积极参与减灾。

5)引导性管理:采用新闻引导、心理引导、决策引导、减灾知识培训等方式进行灾害防御管理。

6)科技制约性管理:如大型抗灾工程的位置、规模、投资等,地震预报的发布等,虽然最终表现形式为行政或法律管理,但其前期的科学研究与论证对有关决策以及管理方式都具有决定性作用。

7)协商、协助或指导性管理:某些减灾行为是社会公益性事业,参加者一般处于自愿。

(2)灾害防御管理的内容。主要包括灾害目标管理、灾害过程管理、减灾项目管理与减灾智能管理4类[32]

1)减灾目标管理主要包括减灾中长期规划管理、减灾短期计划管理和减灾应急预案管理。

2)灾害过程管理主要包括灾害的监测、预报、预防、抗御、救助与灾后重建6个环节。

3)减灾项目管理主要包括减灾研究开发项目管理、减灾工程建设项目管理、减灾信息与通信系统管理以及减灾宣传教育培训管理。

4)减灾职能管理主要包括减灾战略决策与对策管理、减灾方针政策管理、减灾立法执法管理、减灾机构人员管理、减灾经济与效益管理等内容。

农村综合防灾减灾应在灾害管理内容、方式、手段等多个方面进行,构建完善健全的农村防灾减灾体系。立足于各类灾害的预防和治理,将灾害的预防、预警、救治和灾后重建纳入到一个完整的体系中,这个体系涉及防灾减灾的各个方面,如灾情的早期预防、灾情的监测和预警、群众性灾害防治的知识与技能的宣传、灾害救治决策层的建立、救灾物资的储备、救灾人员的调集与分配、灾民心理的抚慰、次生灾害的防治等。

这个体系将灾害的预防与救治的各个环节纳入到了一个一体化的管理系统中,克服了传统的单纯为了救灾而忽视灾害的预防预警和防灾减灾体系的系统化与制度化建设的弊端,并能够有效地调动一切可以动用的资源用于防灾减灾。这个体系有别于传统的救灾方法,它融入了先进的管理制度和技术手段,突出了以人为本的理念,将更好地服务于民众和社会,也将更有效地提升全国农村防灾减灾总体水平[33]。因此,农村防灾减灾体系的构建,必将有利于提高农村防灾减灾的能力和水平,使农村有较强的抗灾能力。