第二节 我国城镇公共休闲服务供给缘起

针对迅速发展的城镇居民休闲需求，国家政府部门和城镇管理部门也从制定法规政策、成立相应机构、提供公共休闲服务等方面不断做出努力。

一 公共休闲政策与法规

公共休闲供给的有序进行，离不开休闲政策与法规的扶持。近年来涉及公共休闲服务领域的政策法规主要有以下方面。

（一）休闲时间增加

1949年12月23日国务院第一次发布《全国年节及纪念日放假办法》，统一全国年节及纪念日的假期；1999年9月18日国务院对《全国年节及纪念日放假办法》进行第一次修订，对全国年节及纪念日放假作了调整，五一节由1天增加到3天，国庆节与春节仍然是3天，但五一节、国庆节与春节可与前后两周双休日连休，在全年形成了3个7天的长假，被称为3个“黄金周”；2007年12月14日国务院对《全国年节及纪念日放假办法》进行第二次修订，将五一节3天假保留1天，清明、端午、中秋三大传统节日各放1天假；2013年12月11日国务院对《全国年节及纪念日放假办法》进行第三次修订，对春节假期时间进行修改，但是时长保持不变。这样，我国居民全年的法定公共假日就长达115天，占整年总天数的31.5%。西方发达国家的年公休假日是多少呢？比如：英国为112天、美国114天、法国115天、西班牙118天。这就是说，中国虽然是一个发展中国家，但我国的年公休假日与西方发达国家已基本持平。

此外，我国政府还特别在以城镇居民为主的休闲时间方面不断做出调整：1994年，全面实行“八小时工作制”，并将其上升为国家法律制度；1995年，实行“五天工作制”，“双休日”常态化；2008年，国务院颁布实施了《职工带薪年休假条例》，决定在全国全面推行带薪休假制度，规定职工可以享有5～15天的年带薪休假权利。一系列政策法规的出台与实施，保障了我国居民享有较多的休闲时间。

（二）休闲行政管理政策调整

2007年，在我国《政府工作报告》中明确提出了“积极培育休闲消费热点”，首次将休闲纳入我国经济社会发展的工作部署中。2007～2008年，国务院相继颁发了《关于加快发展服务业的若干意见》《关于认真贯彻落实国务院关于加快发展服务业的若干意见的通知》等文件，并在相关政策中有限涉及了休闲服务领域；2013年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，政府通过各种措施保障老年人的基本休闲权利。

（三）文化、体育等休闲相关产业发展

近年来，政府在与休闲相关的文化、体育和旅游产业相继又出台了一些政策，也有力推动了休闲服务相关领域的发展。包括2009年9月发布的《文化产业振兴规划》、10月的《全民健身条例》、12月的《国务院关于加快发展旅游业的建议》；并且，2009年，“国民旅游休闲计划”相继在多个省份实施，带动了旅游、教育、体育、养老、健身等多个领域的发展；同年，原国家旅游局分别与文化部、农业部、体育总局合作，在与休闲相关的体育、文化、旅游等领域加快了体制机制改革的步伐并相继取得了成就，有效激发了公众的休闲意识和需求；2010年，政府在文化、体育方面相继颁布了《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》《关于加快我国数字出版产业的若干意见》《全民健身计划（2011-2015）》等一系列政策文件；2016年，中央一号文件明确提出大力发展休闲农业，农业部推动落实，印发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，11月国务院办公厅印发《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，12月全国人大常委会通过并颁布《中华人民共和国公共文化服务保障法》，明确了公共文化设施的范畴；2017年，我国又制定并出台了《中华人民共和国公共图书馆法》，积极推动公共图书馆与休闲文化产业的融合。

（四）休闲标准制定

2009年，全国休闲标准化技术委员会成立，对《休闲标准体系》进行深入研讨；2010年，六项国家休闲标准获批立项。同时，自2011年开始，由全国休闲标准化技术委员会指导起草了一系列城市公共休闲服务领域的国家标准。截至2014年，由全国休闲标准化技术委员会组织起草并由国家质检总局与国家标准委员会联合发布实施的城市公共休闲服务领域相关标准已达11项。这些标准是我国在公共休闲领域的新探索，对城市公共休闲服务水平的全面提升起到了巨大的促进作用。我国休闲服务标准工作取得重大进展（见表2-3）。

表2-3 主要城市休闲系列标准

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（五）休闲纲要出台

2013年2月2日，国务院印发了《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》（以下简称《纲要》），分别在国民旅游休闲的时间、环境、基础设施建设、产品开发与活动组织、公共服务、服务质量六个层面提出了任务和措施。积极推进带薪休假制度的落实，明确由发改委和旅游部门负责《纲要》的组织协调和监督检查，各相关部门参与其中，并鼓励社会力量加入。^[9]《纲要》涉及内容涵盖了旅游、文化、体育、教育等休闲服务层面以及对特殊群体的人文关怀，而在《纲要》颁布的前前后后，《公共文化体育设施条例》《文化馆管理办法》《博物馆管理办法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》等一系列公共休闲服务方面的法律法规相继出台，标志着我国的休闲服务业进入一个新的发展阶段（见表2-4）。

表2-4 涉及公共休闲服务方面的主要法律法规

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综上所述，随着城镇公共休闲服务相关领域的政策法规逐渐增多，我国城镇休闲发展的制度环境正在逐步得到改善。尽管这些政策法规绝大多数并不是直接为休闲服务制定的，涉及公共休闲服务供给的内容还十分有限，需要深入地细化和逐步落实。但是，毕竟有了良好的开端和赖以实施的政策法律依据，也必将进一步引领我国城镇公共休闲服务供给向更好的方向发展。

二 公共休闲服务部门与机构

通过对我国政府门户网站查阅发现，截至2018年底，涉及公共休闲服务供给与管理的国家行政部门共有16个，根据这些部门及其内设机构的职能内容进行划分，发现共有三类：

一是其主要职能涉及公共休闲服务供给与管理的部门。在这些部门及其内设机构的具体职能描述中，很多都是直接涉及公共休闲服务的供给、监督与管理，包括国家文化和旅游部（公共服务司），体育总局（群众体育司、体育经济司）、文物局（博物馆与社会文物司），国家新闻出版广电总局（公共服务司）。

二是部分职能涉及公共休闲服务供给与管理的部门。如教育部（体育卫生与艺术教育司）、住房和城乡建设部（城市建设司）、民政部（基层政权和社区建设司）、宗教事务局（业务一、二、三、四司）、林业局（造林绿化管理司、森林资源管理司）、发展和改革委员会。

三是尽管其职能描述中没有直接涉及公共休闲服务的部分，但客观上涉及的部门包括水利部（水资源管理司）、交通运输部（公路局、水运局）、环境保护部（环境影响评价司、宣传教育司）、国土资源部（规划司、土地利用管理司）、工业和信息化部、农业部。

涉及公共休闲服务供给的相关部门及其主要职能见表2-5。

表2-5 涉及公共休闲服务供给的主要职能部门

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这就是说，直接和间接涉及公共休闲服务供给的部门包括文化和旅游部、体育总局、新闻出版广电总局、教育部、住房和城乡建设部、林业局、水利部、交通运输部等10多个部门，遗憾的是，并没有具体负责城乡公共休闲服务的专属机构。

我国省级以及市、县（区）等地方政府部门的相关机构设置也基本类似，只是根据各地区具体情况略有不同。相对而言，市、县（区）等地方政府机构承担了较多公共休闲服务的直接供给职责，但同时地方政府通常在省级政府的约束下活动，所享有的自主权十分有限。这种休闲服务职能分散在多个政府机构中且某些部门职能交叉重合的情况，增加了公共休闲服务供给过程中的协调难度，降低了供给效率，不利于我国公共休闲供给的长期和整体协调发展。^[10]

此外，目前我国政府在休闲服务方面最突出的特点是政府的行政管理功能占据了最重要的地位，政府在公共休闲服务上以宏观规划、行政管理和监督检查职能为主，而缺乏具体的休闲项目供给职能。这和国外政府负责大量户外休闲活动资源供给的职能差异较大。