第一章 导论

气候变化带来的全球影响已是国际社会的共识，以遏制气候变暖为主题展开的世界各国“博弈”，不仅直接影响广大发展中国家的现代化进程，而且直接影响各国间在全球中的生存环境和生态资本再分配。[1]各国政府能做的首先便是规划未来，有意识地减缓和适应气候变化，进行低碳转型，实现可持续发展。[2]这就要求有一个清晰的法律制度、政策目标和战略框架。

作为发展中国家，我国高度重视应对气候变化，积极主动承担自己的责任和义务，并推动全球气候治理进程。2017年习近平总书记在联合国日内瓦总部发表题为“共同构建人类命运共同体”的主旨演讲中提到坚持绿色低碳，平衡推进2030年可持续发展议程，建设清洁美丽的世界。中国将继续采取行动应对气候变化，百分之百承担自己的义务。[3]在2018年的全国生态大会上，习近平总书记提出要全方位、全地域、全过程开展生态文明建设，将生态环境保护定义为关系党的使命宗旨的重大政治问题。[4]2019年10月习近平总书记致信“太原能源低碳发展论坛”，再次强调要高度重视低碳发展，积极推进能源消费、供给、技术、体制革命。2020年9月习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上做出碳达峰和碳中和的国际承诺，我国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这彰显了我国积极应对气候变化、走绿色低碳发展道路，加快生态文明建设的坚定决心和共建人类命运共同体的责任担当。

绿色低碳发展是生态文明制度建设的核心理念，[5]而城市则是绿色低碳发展的重要载体。在绿色、低碳发展成为社会共识的背景下，地方各级政府已相应地将“绿色”“低碳”“生态环保”等词汇纳入政府文件，但并非所有的地区都能将它们列入其优先战略，或者主动进行绿色低碳转型。在我国低碳城市建设的调研中发现，有的地区低碳发展尚停留在“末端治理”阶段，只是被动地对已发生的且比较显著的环境问题着手解决，而非主动地采取“源头治理”方式来探索低碳转型路径，地方政府对低碳转型的紧迫感往往不及GDP增长与招商引资等目标。究其原因，除了认知局限外，更重要的是我国低碳城市建设尚待突破其非技术创新（Non-technological Innovation）系统的瓶颈，如应建立纵向多层传导和反馈机制以及横向的协调机制，使得政策目标与地方的生态文化和地方诉求能够更好地兼容；实现治理机制和评价体系的“绿色”“低碳”转型；建立和完善有关低碳发展的标准和标识体系。以便在此基础上，协调各部门来激励和推动各种力量运用低碳技术以及实施相应的政策措施于地方的低碳发展，并减少实践过程中的效率损失和增进公平。基于此，本书引入“非技术创新系统”概念，介入并扩展了MLG模型，基于对案例城市的田野调查及深度访谈等手段，以及第一、二、三批低碳试点城市的比较研究，从多层治理的视角来探讨我国低碳城市建设的非技术创新系统。