专栏四 全国现代灌溉发展规划编制工作进展
水利部规划计划司，水利部水利水电规划设计总院
我国是人口大国、农业大国，特殊的自然地理条件与资源禀赋状况，决定了解决粮食安全问题必须大力发展灌溉农业。党的十八大提出，坚持走中国特色农业现代化道路，促进四化同步发展。灌溉是农业生产不可或缺的基础条件，灌溉现代化是农业现代化的重要组成部分。为加快发展现代灌溉，推进现代灌溉和现代农业的良性互动，增强灌溉的保障与支撑能力，促进农业可持续发展，水利部组织开展了《全国现代灌溉发展规划》（以下简称《规划》）编制工作，规划是今后10～20年我国现代灌溉发展的指导纲领和行动策划。
一、《全国现代灌溉发展规划》编制背景
新中国成立以来，全国各地开展了大规模农田水利建设，为保障国家粮食安全提供了有力的支撑和保障。当前，灌溉发展中还存在一些突出的薄弱环节和问题。一是灌排设施建设明显滞后，全国耕地灌溉率仅约50%，部分耕地仍是“望天田”，缺少基本灌排条件。二是水土资源约束日趋加剧，现状多年平均情形下灌溉总缺水量已超过300亿m3，近年全国每年因工程老化、建设占地等原因减少的农田有效灌溉面积已超过1000万亩。三是用水总体效率仍需提高，全国农田灌溉水有效利用系数仅为0.51，远低于节水先进国家用水水平。四是改革与管理任务依然艰巨，我国灌溉发展的体制机制尚不健全，灌溉工程管理改革任重道远。五是灌区生态环境亟待改善，长期以来形成的重建设、轻保护发展方式，使得水资源短缺地区、生态环境脆弱地区的灌区生态环境不断恶化。六是气候变化影响不断加剧，近10年部分地区极端天气明显增多，全国平均每年水旱灾害受灾面积达4.84亿亩，成灾面积达2.61亿亩。
因此，从战略和全局出发，编制全国现代灌溉发展规划，从顶层设计上谋划好灌溉发展的目标任务，准确测算灌溉农业对国家粮食安全的贡献率，科学确定灌溉规模、空间布局和灌溉发展模式，大力推进灌区基础设施建设，建立灌溉发展与良性运行体制机制，对提高水资源利用效率与效益，转变农业发展方式，推进农业现代化和可持续发展，保障国家粮食安全具有重要而深远的意义。
二、《全国现代灌溉发展规划》编制进展情况
为贯彻落实中央加快水利改革发展决策部署，做好全国灌溉发展顶层设计，保障国家粮食安全，自2012年起，水利部组织开展了《规划》编制工作。规划编制采取“自上而下、自下而上、上下结合”的工作方式，按全国、省级、县级三个层面进行。水利部成立了全国灌溉发展规划编制工作领导小组，加强对规划编制的组织协调；水利部水利水电规划设计总院、中国灌溉排水发展中心作为主要技术单位，会同有关单位技术骨干组成全国规划编制组，具体负责《规划》编制，并指导省级规划编制。各流域机构根据职责分工，对规划主要成果进行复核，配合全国规划编制组编制《规划》。
规划编制启动以来，全国规划编制组根据任务书和技术大纲要求，开展了规划技术培训，会同各流域和省（自治区、直辖市）完成了规划技术成果的汇总协调，与相关规划进行了衔接，开展了重点专题研究，形成了主要规划成果。一是在系统梳理各省（自治区、直辖市）上报、水利统计、水利普查等数据和成果的基础上，全面摸清了灌溉发展现状。二是从保障国家粮食安全、促进农业增长方式转变、推进农业现代化和缓解水资源供需矛盾等方面，全面分析了灌溉发展面临的形势；从我国水土资源禀赋、未来灌溉发展需求、灌排设施状况、灌溉用水效率和效益以及管理体制机制等方面，系统分析了灌溉发展面临的挑战。三是根据全国水资源综合规划和实施最严格的水资源管理制度的要求，按照“以水定灌”的原则进行水土资源平衡分析，拟定了未来我国灌溉发展规模及空间布局。四是从提高水资源保障能力、夯实灌排基础设施、发展节水灌溉等方面，提出了包括灌溉水源工程建设、大中型灌区改造升级、大中型新灌区建设、小型灌区建设、林果草地灌溉工程建设、节水灌溉工程建设、灌排泵站更新改造、灌区生态文明建设、提升管理能力和水平等建设任务。五是提出了加强体制机制改革、强化现代灌溉管理、提升科技创新能力等对策措施，明确了改革与管理的要求。六是开展了全国农田灌溉发展潜力、灌溉对粮食生产贡献率、高标准农田灌排建设标准等专题研究。
三、《全国现代灌溉发展规划》的主要特点
本次规划按照党的十八大关于“四化同步发展”的要求，以确保国家粮食安全和重要农产品有效供给、加快现代农业和现代水利发展、促进生态文明为目标，以转变灌溉发展方式、提高灌溉发展水平为核心，以优化水土资源配置、夯实灌排设施基础、创新灌溉发展体制机制、保护灌区生态环境为重点，提出了未来我国灌溉发展的目标和任务。规划成果重点突出以下特点：
第一，突出以现代灌溉理念编制规划。在规划编制中，深入贯彻党的十八大精神和中央加快水利改革发展决策部署，用先进的理念、现代化的灌排设施、科学的管理手段，着力推进传统灌溉向现代灌溉、可持续发展灌溉的转变，为农业现代化提供坚实的水利支撑和保障。
第二，突出规划的引领和支撑作用。在深入分析我国灌溉发展取得的成就和面临的形势、粮食安全保障等对灌溉发展需求的基础上，研究提出未来10～20年现代灌溉发展的基本方向、内涵特征、目标指标、总体布局和对策措施，强化规划的宏观性、战略性、指导性和可实施性。
第三，突出构建可靠的水土资源保障体系。充分挖掘现有水源工程潜力，适度新建水源工程；按照“总量控制、高效利用、行业统筹”的原则，合理配置灌溉用水与其他行业用水，努力提高耕地有效灌溉率。
第四，突出构建完善的灌排设施体系。统筹稳固已有灌区和新发展灌区的关系，针对灌区续建配套和节水改造、新建灌区、高效节水灌溉、小型农田水利设施，因地制宜提出技术先进、标准适宜、配套完备的灌排设施建设目标任务，统筹不同区域灌排设施建设的重点和要求。
第五，突出提升灌溉信息化水平。提出灌溉管理信息化建设的总体思路和重点任务，提出国家灌区监测信息系统建设布局，强化灌区水量计量监测，提升灌区管理的智能化、精细化水平。
第六，突出创新灌溉管理长效机制。着力构建科学高效的灌溉管理体系，促进灌溉发展良性运行；完善灌溉发展投入机制，加大灌溉投入；建立基层灌溉服务体系；推进农业水价综合改革，构建灌溉可持续发展的体制机制。
第七，突出推进水生态文明建设。以落实最严格的水资源管理制度为抓手和切入点，通过农业节水、水资源配置、合理发展灌溉面积等措施，逐步退还灌溉挤占的河道内基本生态环境用水，努力实现地下水采补平衡，重视农业面源污染防治，大力推进生态文明建设。
第八，突出重点区域规划。根据全国农业发展“七区二十三带”战略格局，提出东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区、甘肃新疆主产区等七个重点区域涉及约900个县的灌溉规划成果，确保国家粮食安全。