二、两办新规的主要内容

审计人员只有理解了两办新规主要条款的内涵和目的，才能在确定审计内容和审计范围、形成审计结论、界定经济责任方面有思路、有方法、有依据，才能实现经济责任审计的目标，让经济责任审计起到“促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止”的作用。

对新规与32号文相关规定进行对比，罗列两者的差异，可以帮助读者更好地理解两办新规。

（一）制定目的

两办新规和32号文制定目的对比如表1-1所示。

两办新规第一条阐释了其出台的目的，其中，“促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止”是本条的关键词句之一，说明了经济责任审计的最终目的。对这些关键内容的关注和理解，有助于审计人员理解两办新规后面的内容，如审计内容的规定以及“三个区分开来”的规定等，这些条款的目标和导向都是相同的，都是为了促进领导干部“履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止”，从而贯彻落实党中央的一系列方针政策、决策部署。

反观32号文，强调“推进党风廉政建设”，比较而言，32号文的目标是让领导干部不犯错误、“廉政”。

而两办新规第二条，则更明确了履职尽责、担当作为的方向和内容，即“经济责任审计工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，贯彻新发展理念，聚焦经济责任，客观评价，揭示问题，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

（二）经济责任的定义

两办新规和32号文关于经济责任定义的对比如表1-2所示。

（1）两办新规关于经济责任的范围大于32号文。领导干部承担的经济责任，是领导干部的职责，也是经济责任审计的标的。通过以上两办新规与32号文对经济责任定义的对比，可以看出两办新规定义的经济责任的范围，远远超过32号文，32号文的经济责任限于对“财政收支、财务收支以及有关经济活动”应当履行的职责、义务，而两办新规关于经济责任的内容包括“对其管辖范围内①贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，②推动经济和社会事业发展，③管理公共资金、国有资产、国有资源，④防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责”。32号文的“财政收支、财务收支以及有关经济活动”包含在两办新规的“管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险”之中。

（2）两办新规关于经济责任的定义强调担当作为，强调做事；而32号文的规定局限于财政、财务及有关经济活动。

（3）32号文相对保守，两办新规强调开拓、担当和进取。

（4）两办新规关于经济责任定义的内涵解析具体如下。

一是领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署是履行经济责任的首要职责，以确保党中央令行禁止。

二是发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键，推动经济和社会事业发展是领导干部履职行权的重要任务。作为领导干部，在其职责范围内，推动本单位事业发展，是其基本要务。

三是公共资金、国有资产、国有资源是领导干部行使权力的物质基础，管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源是领导干部履职行权的主要载体。

四是防控重大经济风险是保证经济持续健康发展和社会大局稳定的前提，是领导干部经济责任的重要内容。

（三）如何确定审计内容

两办新规和32号文关于如何确定审计内容的对比如表1-3所示。

两办新规重点强调领导干部权力运行和责任落实情况，而32号文的重点是领导干部守法、守纪、守规、尽责情况。从这里也可看出两办新规与32号文的较大区别是两办新规强调尽职尽责、担当作为，在履职过程中，强调权力规范运行，而32号文强调守法、守纪、尽责，两者导向存在差异，32号文容易使领导干部滋生不求有功、但求无过、无所作为的心态。

两办新规以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，32号文以财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础。两办新规强调对经济资源的管理、分配和使用，而32号文则强调财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益，而财政收支、财务收支以及有关经济活动的“真实”只是单位的一个会计核算问题，是单位财务部门的一个职责，属于内部控制体系的一个方面，与两办新规对比，显然与领导人的职责有些偏离。

（四）经济责任审计内容

经济责任审计内容的变化，是两办新规与32号文（以下简称“新旧规定”）最大的区别，同时，从经济责任审计内容的变化中也可看出党和国家对领导干部的要求，对领导干部管理工作的要求的变化。经济责任审计，便是为领导干部管理工作服务的。两办新规与32号文关于经济责任审计内容的对比如表1-4所示。

1.经济责任审计内容的变化。

经济责任审计的内容，也是被审计领导干部的职责内容，通过以上对比可以看出，三类被审计领导干部经济责任审计内容变化类似。此处以地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的内容为例，来看新旧规定的主要区别。

（1）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况。在两办新规中，这项内容排在最前面，说明是最重要的经济责任审计内容，也是一个单位领导干部最重要的履职内容。而在32号文中，这项内容是置于一系列财政、财务和经济管理事项后面的。

不同的被审计单位，层级不同、所辖地区的自然资源和经济条件不同，或者不同单位职能不同，涉及的“党和国家经济方针政策、决策部署”不同，而党和国家经济方针政策、决策部署涉及的内容很多，审计人员难以界定边际，属于审计工作的难点。

（2）本地区经济社会发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况。这是第二重要的经济责任审计内容，两办新规新增的审计内容，也是被审计领导干部重要的履职内容，两办新规要求领导干部制定本地区经济社会发展规划，并通过政策措施切实落实，即要在职责范围内，实现发展；与32号文的“贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况”相比，新规更强调具体执行，要求制定规划，通过政策措施将规划落地，从而切实实现发展。

对于审计人员来说，发展规划的制定、落实相对具体，相对于“科学发展”，更容易把握。

（3）重大经济事项的决策、执行和效果情况。该内容与32号文“制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”相比，增加了对“执行”的强调。审计人员对重大经济事项的审计，除了决策和效果外，还应该关注执行过程是否合法合规、是否符合单位内部控制制度。

（4）财政财务管理和经济风险防范情况，民生保障和改善情况，生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况，以及在预算管理中执行机构编制管理规定情况。“财政财务管理”与32号文规定的经济责任审计内容内涵相仿，对于审计人员来说，是容易把握的，也是熟悉的审计领域。

“经济风险防范”是新增内容，这与国家防范化解重大风险的政策要求是一致的。不同被审计单位面临不同的风险防控要求，审计人员需要根据被审计单位的实际情况，关注风险管控范围。

“民生保障和改善情况”为新增内容，这与党和国家全面建设小康社会、生态文明建设等国策是分不开的。

“生态文明建设项目、资金等管理使用和效益情况”为新增内容。这与党和国家加快推进生态文明建设的国策相关，属于党和国家重要的经济政策之一。如果被审计领导干部的职责范围涉及生态文明建设项目，则建设项目的管理、资金使用和效果就是重要的审计内容。

（5）在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况。两办新规第十七条前四款都强调了开拓进取、担当作为，但是，并不是说权力的运行可以不受约束，领导干部履职过程中，需要恪守的原则为落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定。

与32号文“遵守有关廉洁从政（从业）规定情况”对比，两办新规除了强调领导干部本人“遵守廉洁从政规定”外，还强调领导干部要“在经济活动中落实有关党风廉政建设责任”，即领导干部不但要遵守廉洁从业规定，还要在单位的经济活动中落实有关党风廉政建设责任，如果所负责的单位中存在违反廉洁从业规定的情况，即使被审计领导干部本人没有违反廉洁从业规定的行为，也要承担责任。

（6）两办新规增加了境外资产管理情况审计。这主要是指企业按照国家有关要求，规范境外投资和资产管理，保障境外国有资产安全完整和保值增值情况。审计重点关注是否存在盲目开展境外业务造成损失或者风险；是否违规决策或者未经充分论证评估、项目管控不力或者执行不严，造成投资损失或者风险等。

综上所述，两办新规强调审做事，强调职责履行情况，32号文强调审财务。对各类被审计领导干部，都强调“贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况”，促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止。

2.审计实践中如何把握审计内容。

（1）明确经济责任审计的内容。审计组应当按照权责一致、权责对等原则，以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，依规依法确定审计内容。围绕领导干部履行经济责任的主要载体，即公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用情况，针对财政资金分配、国有资产处置、公共资源配置审批和交易等问题易发、高发的重点领域和关键环节开展审计。

（2）明确经济责任审计的重点。应当以领导干部权力运行和责任落实情况为重点。习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上总结党的十八大以来全面从严治党的重要经验时指出，“要坚持行使权力和担当责任相统一，真正把落实管党治党政治责任作为最根本的政治担当，紧紧咬住‘责任’二字，抓住‘问责’这个要害”。十八届三中全会要求加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。党的十九大强调加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。

实践中，应围绕“被审计领导干部履行经济责任应该干什么，干了什么，怎么干的，干得怎么样”等内容，突出审计重点。

（3）确定审计内容和审计重点的具体考虑因素。确定审计内容时，应当从工作实际出发。首先要根据干部管理监督部门需要和审计资源等实际情况，因地制宜地选定重点审计事项。其次要考虑不同类别、不同级次、不同地区（部门、单位）领导干部履职特点、自然资源禀赋等实际情况，科学合理确定审计重点。实践中，不要求审计内容面面俱到，但应当体现地区（部门、单位）特色，体现被审计领导干部履职特点等。对于两办新规第十七条至第十九条列述的各项审计内容，审计组应在把握总体情况的基础上，确定审计重点。可结合审计目标和审计资源等情况，进行有针对性、代表性的抽查，但要防止以偏概全。

3.“党和国家经济方针政策、决策部署”的具体内容。

（1）审计重点。贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况，主要是指党和国家经济体制改革、宏观经济调控、产业结构调整、创新驱动发展战略等经济方针政策及决策部署，习近平总书记对行业、企业作出的重要批示指示等贯彻落实情况。

重点关注是否存在相关重大政策措施和决策部署贯彻落实不坚决、不全面、不到位等问题。

（2）具体内容示例。在审计实践中，审计人员不好把握的具体内容便是“党和国家经济方针政策、决策部署”，不同的被审计单位和被审计领导干部，职责不同，要贯彻执行的方针政策、决策部署不同，审计人员需要根据被审计单位和被审计领导干部的实际职责范围确定审计内容。方针政策、决策部署可能涉及的具体内容示例如下。

●海南自由贸易港建设。

●深化供给侧结构性（调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和增加数量）改革。

●推进落实“三去一降一补”（即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）五大任务。

●聚焦打好“三大攻坚战”（防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治）。

●持续深化国有企业改革，积极推进各项改革试点工作，推进“一带一路”建设。

●防范化解重大风险。

●推动国有资本做强做优做大，发挥在国民经济中的重要支柱作用，推动稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险。

4.“企业发展战略规划的制定、执行和效果情况”的具体内容。

这主要是指被审计领导干部任职期间，企业根据国家发展规划和产业政策制定的自身发展战略规划及其执行和效果情况。

应重点关注的具体内容示例如下。

●企业制定的发展战略规划是否符合国家发展战略规划和产业政策，是否符合国有经济布局和战略性调整方向，是否突出主业，提升企业核心竞争力，是否坚持效益优先和可持续发展原则。

●是否采取有效措施推进企业发展战略规划。

●是否按期完成，是否达到预期效果等。

5.“重大经济事项的决策、执行和效果情况”的具体内容。

主要是指被审计领导干部任职期间，“三重一大”决策事项中重大事项决策、重要项目安排、大额度资金运作事项的决策制度及其执行和效果情况。

应重点关注的具体内容示例如下。

●重大经济决策制度的建立健全情况，包括是否制定相关内部控制制度，是否对决策程序、范围、权限作出明确规定，是否符合国家法律法规。

●重大经济决策制度执行情况，包括决策内容、程序和权限是否合规等；执行过程管理是否合规等，如资金使用过程管理是否合规，专项资金使用管理是否符合该资金的管理制度。

●重大经济决策执行效果情况，包括决策事项是否完成，是否实现预期目标，是否因决策不当或者失误造成损失浪费、环境破坏、风险隐患等。

此外，实践中可以通过梳理形成领导干部任职期间重大经济决策事项清单等方式，确保重点突出、指向清晰、任务落实。

6.“企业法人治理结构的建立、健全和运行情况，内部控制制度的制定和执行情况”的具体内容。

这主要是指党委会、企业股东大会、董事会、监事会和高级管理层等之间的职责划分、制衡和约束机制等情况。

应重点关注的具体内容示例如下。

●企业法人治理结构是否建立健全，是否有效发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，是否有效落实权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。

●是否存在因疏于监管、内部控制不严造成管理混乱或者导致重大违规违纪违法、经营亏损、风险隐患等问题。

●是否存在因管理层级过多、管理链条过长导致对所属单位管理失控等问题。

7.“企业财务的真实合法效益情况”的具体内容。

这主要是指财务核算真实合法、财务收支合规有效、经营合规稳健等。应重点关注的具体内容示例如下。

●财务报表编制的真实性、完整性和合规性，是否存在人为调节收入、利润等情况，合并范围是否完整，关联交易等信息披露事项是否及时准确，薪酬管理是否合规等。

●企业经营的稳健性和可持续发展能力，主要业绩考核和风险监管指标的完成情况，综合盈利能力和国有权益保值增值情况，以及企业主营业务在国际、国内同行业市场的地位、影响力等。

●在业务经营合规方面，应重点关注工程项目管理、物资和服务采购招标投标、资本运作、资产资源收购处置等重点环节是否存在违规操作问题。

●涉及金融业务的，关注信贷、投资、证券、保险、信托、租赁等业务经营合规性。

8.“风险管控情况”的具体内容。

这主要是指企业在稳健运营、可持续发展方面对风险的管控情况。应重点关注的具体内容示例如下。

●投资、运营、财务、创新、网络信息安全等风险管控情况，是否坚持做优做强做大主营业务，是否按照国家科技创新要求培育核心竞争力，企业杠杆率是否控制在合理水平，是否存在“明股实债”等隐性债务，是否存在系统性债务风险。

●涉及金融业务的，关注信用风险、流动性风险、市场风险、影子银行风险、交叉性金融风险等管控情况，关注在不良资产处置、资本计量、补充资本金以及在互联网金融等创新业务方面存在的问题，关注在对外担保、股权质押融资、金融衍生业务等方面存在的问题。

9.“境外资产管理情况”的具体内容。

这主要是指企业按照国家有关要求，规范境外投资和资产管理，保障境外国有资产安全完整和保值增值情况。

应重点关注的具体内容示例如下。

●是否存在盲目开展境外业务造成损失或者风险。

●是否存在违规决策或者未经充分论证评估、项目管控不力或者执行不严，造成投资损失或者风险等。

10.“生态环境保护情况”的具体内容。

这主要是指企业按照国家生态环境和自然资源资产保护要求开展生产经营、项目投资、科技研发等情况。应重点关注企业在落实淘汰落后产能、推进污染防治、发展绿色金融等方面存在的问题。

11.“在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定情况”的具体内容。

这主要是指企业主要领导人员作为党风廉政建设的第一责任人，在加强党风廉政建设方面的职责履行情况。

考虑到党风廉政建设涉及面广，为聚焦经济责任，本项做了“在经济活动中”的限定。本项内容贯穿审计内容的始终。

应重点关注企业主要领导人员、班子成员是否存在违反中央八项规定及其实施细则精神等问题，是否存在违规经商办企业、违规持股、违规兼职取酬、违规从事有偿中介活动、亲属或者特定关系人依托企业违规开展业务、超标准乘坐交通工具等问题。

12.“以往审计发现问题的整改情况”的具体内容。

这主要是指被审计领导干部任职期间是否按照《中华人民共和国审计法》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件等要求，对审计机关查出的问题认真整改；是否存在对查出问题整改不重视、不部署，以及未采取有效措施造成整改不到位等问题。

（五）审计方法与协调配合

两办新规将一些具体操作层面的内容即审计方法和部门之间互相支持方面的内容进行了固化。两办新规与32号文关于经济责任审计操作方法与协调配合的对比如表1-5所示。

与32号文相比，第二十八条为两办新规中新增加的内容，其强调了以下两点。

为提高审计效率，经济责任审计应当加强与领导干部自然资源资产离任审计等其他审计的统筹协调、信息和结果共享。

推动大数据等新技术应用，建立健全审计工作信息和结果共享机制。目前，在科技、信息化技术发达的背景下，新规强调了审计方法和手段的与时俱进，要提升审计效能。审计方法不应局限于检查、监盘、观察、询问、函证、计算、重新执行和分析等传统审计方法，审计人员应该利用科技手段，履行审计程序，提高审计效率和效果。

（六）审计报告要点

关于审计报告要点的规定属于操作层面的内容。两办新规与32号文关于经济责任审计报告要点的对比如表1-6所示。

两办新规规定了审计报告的主要内容，主要如下。

一是总体评价。作为经济责任审计报告，要对被审计领导干部进行总体评价，这是应有之义。

二是主要业绩。经济责任审计，是对领导干部经济责任的履行情况进行监督、评价和鉴证，应该全面反映职责履行情况，不只反映问题，也应该公允地反映业绩。

三是审计发现的主要问题和责任认定。这部分是经济责任审计报告的重点，如果不能发现问题、界定责任，就不能促进被审计单位以及被审计领导干部各方面工作的提质增效，就不能改进管理，不能阻塞漏洞，不能完善制度，不能防范风险等。

四是审计建设。发现问题的最终目的是解决问题，完善管理，所以，审计建议不可或缺。没有审计建议，审计就不能很好地实现两办新规第二条规定的“促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。

（七）经济责任分类

两办新规和32号文关于经济责任分类的对比如表1-7所示。

两办新规强调权责一致的原则，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起的作用等情况，与32号文相比，对责任的界定要求考虑的要素更多，定责更谨慎，强调了责任界定尊重事实、依据事实的理念。

两办新规只规定了两种责任，取消了领导责任。

（八）承担不同责任的行为分类

两办新规和32号文都对承担不同责任的行为进行了分类列示，条款对比如表1-8所示。

1.新旧规定关于直接责任的主要区别。

两办新规与32号文关于直接责任的第一个差异为两办新规增加了第（三）款、第（四）款。第（三）款“贯彻党和国家经济方针政策、决策部署不坚决不全面不到位，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的”与前述审计内容即“贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况”是领导干部最重要的职责相呼应，即最重要的职责没有履行到位，造成后果，界定为直接责任。第（四）款对有关法律法规规章、政策措施、目标责任书等规定的领导干部作为第一责任人（负总责）的事项，没有完成，且造成后果的，界定为直接责任。

第二个差异是，32号文规定的直接责任包括违反单位内部管理规定，而两办新规不包括违反单位内部管理规定。

2.关于两办新规规定的承担责任的各类情形分析。

两办新规明确了直接责任和领导责任的各种表现即“症状”，具体情形如下。

（1）领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担直接责任。

①直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定的。“直接”是指被审计领导干部在履行经济责任过程中，个人直接决定，或者通过主持会议、传签文件、会签文件等方式进行集体研究，在决策过程中起决定性作用。概括而言就是“直接干”。

②授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关党内法规、法律法规、政策规定的。本款是指被审计领导干部没有本条第一款所述的直接违反的行为，但下属人员直接违反了有关党内法规、法律法规、政策规定，且被审计领导干部存在授意、指使、强令、纵容、包庇情形的，被审计领导干部承担直接责任。概括而言就是“令别人干”。

③贯彻党和国家经济方针政策、决策部署不坚决不全面不到位，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。“不坚决不全面不到位”是指被审计领导干部不重视、不部署或者未采取有效措施推进工作，导致贯彻落实党和国家决策部署不坚决不到位等问题。此情形需结合造成的公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果，才能认定为直接责任。概括而言就是“主要职责履行不到位”。

④未完成有关法律法规规章、政策措施、目标责任书等规定的领导干部作为第一责任人（负总责）事项，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。既然明确了领导干部作为第一责任人的事项，如果因没有完成而造成不良后果，有关领导干部只能负直接责任。概括而言就是“主要职责履行不到位”。

⑤未经民主决策程序或者民主决策时在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境被破坏，公共利益受损害等后果的。本款规定主要针对被审计领导干部违反规定程序进行决策的情形，包括应当经过民主决策而未经过民主决策，或者民主决策时在多数人反对的情况下直接决策，此情形需结合造成的公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果，才能认定为直接责任。

在未经民主决策，或者经过民主决策多数人不同意情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，相当于“直接违规”。

⑥不履行或者不正确履行职责，对造成的后果起决定性作用的其他行为。本款为兜底条款，概述了直接责任的共同特征，是不履行或者不正确履行职责，对造成的后果起决定性作用。

（2）领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担领导责任。

①民主决策时，在多数人同意的情况下，决定、批准、组织实施重大经济事项，决策不当或者决策失误造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境被破坏，公共利益受损害等后果的。

两办新规规定在重大经济事项决策形式合规的情况下，因决策不当或者失误造成相关后果的，应认定为被审计领导干部承担领导责任。

与第四十条第五款相比，需要对决策程序是否合规等进行区分。

概括而言就是“领导人没能掌控大方向，没能起到领导应有的作用”。

②违反部门、单位内部管理规定造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

考虑到部门、单位内部管理规定的约束力明显低于有关党内法规、法律法规、政策规定，而且有时存在被审计领导干部所在单位自我加压，制定的内部管理规定严于国家标准，或者制定的管理规定不够科学严谨、操作性不强甚至不具操作性等情形，因此本款规定明确审计发现违反内部管理规定的行为时，要结合造成的公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果来认定责任。

将“违反部门、单位内部管理规定”造成损失，与“直接违反有关党内法规、法律法规、政策规定的”对比，前者为领导责任，后者为直接责任。

③参与相关决策和工作时，没有发表明确的反对意见，相关决策和工作违反有关党内法规、法律法规、政策规定，或者造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境被破坏，公共利益受损害等后果的。本款主要适用于经济责任同步审计中的责任认定。明确领导干部参与相关决策和工作时未发表明确的反对意见，相关决策和工作违规违纪违法或者造成相关后果，即可认定为领导责任。

例如，开展董事长和总经理经济责任同步审计时，对于董事长主持会议决策的事项，总经理如果同时参加了会议，未发表明确的反对意见，决策事项出现违反有关党内法规、法律法规、政策规定的情形，董事长应当承担直接责任，总经理应当承担领导责任。

总之，虽然参与决策，但是“没有发表明确的反对意见”，也是没有履行管理职责的体现，界定为领导责任是合理的。

④疏于监管，未及时发现和处理所管辖范围内本级或者下一级地区（部门、单位）违反有关党内法规、法律法规、政策规定的问题，造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的。

本款主要规定被审计领导干部应履行而未履行监管职责，或者履行监管职责不到位，未及时发现和处理本级或者下一级地区（部门、单位）违反有关党内法规、法律法规、政策规定且造成相关后果的，被审计领导干部应承担领导责任。

实践中，经济责任审计应聚焦本级和下一级重点地区（部门、单位）的问题，但对于审计发现的三级及以下地区（部门、单位）出现的普遍性、典型性、倾向性问题或者与被审计领导干部履行经济责任关联较大的事项，可以参照此项规定认定被审计领导干部应承担的责任。

对管辖范围内的违法行为不能及时发现，意味着没有或者没能履行管理职责，当然应界定为领导责任。

⑤除直接责任外，不履行或者不正确履行职责，对造成的后果应当承担责任的其他行为。本款属于兜底条款。

（九）审计评价的基本原则

不同审计人员的审计评价难免受个人主观因素影响，造成对于同一经济事项的审计评价可能不同。两办新规规定了进行审计评价应遵循的基本原则，其与32号文的对比如表1-9所示。

审计评价的基本原则中，“三个区分开来”是两办新规中全新的内容，也是与32号文相比重要的变化之一，体现了鼓励担当作为、鼓励探索创新，保护领导干部干事创业的积极性、主动性、创造性的干部管理理念。

（1）明确了要求贯彻落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求。经济责任审计中，要全面、客观、辩证地看待问题，审慎作出审计评价，鼓励探索创新，引导各级领导干部争当改革的促进派、实干家。

（2）推动了建立激励和容错免责工作机制。经济责任审计中，要坚持严格依法审计，坚持问题导向，做到应审尽审、凡审必严，严肃揭示违规违纪违法问题线索。同时，对领导干部在改革创新中的失误和错误，应当从目的正当、程序合规、行为合法、结果合理等维度进行分析研判，区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，经综合分析研判，确定是否可以免责或者从轻定责，鼓励领导干部积极干事创业、勇于担当作为。