第三百三十六条 【承包地的调整】

承包期内发包人不得调整承包地。

因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包的法律规定办理。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第一百三十条的规定，仅对引致条款进行了相应修订。

一、承包期内不得随意调整承包地

赋予农民长期且有保障的土地使用权，保持农村土地承包关系的长期稳定，是物权法的重要指导思想之一。如果承包方频繁调整承包地，必然会产生一些不良后果：其一，群众对中央的承包政策及其贯彻落实情况信心不足，心存疑虑；其二，影响农民在土地投入上的积极性，承包方不愿对土地进行长期投入，甚至有可能会出现掠夺性经营的现象，不利于土地的合理利用；其三，造成农户承包地过于细化，不利于推广使用先进的农业技术和机械化作业；其四，在调整过程中，难免会出现个别工作人员趁机谋取私利或者借机提高承包费用的情况，进而引发新的矛盾。

稳定土地承包关系，是国家农村政策的重要内容，中央有关文件曾指出，今后解决人地关系的矛盾，可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行调整，也就是说，稳定是前提。在法律中明确规定发包方不得随意调整承包地，维护了土地承包关系的长期稳定，有力保障了承包权人的合法利益。[58]

二、特殊情形下应允许依法对农户间承包地进行个别调整

土地的承包期限很长，耕地承包经营期限为30年，草地为30年至50年，在如此长的期限内，农村的情况会发生很大的变化，完全不允许调整承包地，不仅难以做到，而且可能不利于保护承包方的权益。为此，规定在特殊情形下允许对承包地进行个别调整，是合情合理的。

考虑到实践中对个别农户之间承包的土地需要适当调整的特殊情形，本条第二款及《农村土地承包法》第二十八条第二款对承包地的调整作出了严格限制的规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业、林业和草地等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”

为切实保障承包方的土地承包经营权，《民法典》物权编对个别调整作出严格限制：

1.只有在特殊情形下才可对承包地进行调整

关于在哪些情况下可以调整承包地，这一款的规定是“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”，但在一般情形下，不应当采取调整承包地的方法，而应当主要通过土地流转、发展第二产业和第三产业等途径，用市场调节的办法解决。

这里的特殊情形，主要包括以下几种：（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包地的；（2）部分农户的土地被征收或者用于乡村公共设施和公共事业的建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的；（3）人地矛盾突出的，如因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化较大，新增人口较多，而土地较少情形严重，又无其他生活来源的情况。

哪些属于特殊情形，必须严格依法解释，而不是由发包方随意自行解释。如果不属于法定的特殊情形，不应当采取调整承包地的方法，而主要应当通过土地流转、发展第二产业和第三产业等途径，通过市场调节的方法解决问题。

2.调整的范围只限于特定的农户之间的个别调整

不能以出现特殊情形为借口，在更大范围内进行大规模的调整。仅是有特定的农户出现法定可以调整的情形时，调整范围也就限于该若干农户之间，其他的农户不得任意调整，这也是稳定承包关系的必然要求。

3.允许调整的对象仅限于耕地和草地并不包括林地

林地的承包经营与耕地、草地相比，具有特殊性。林业生产的周期长、收益慢、风险大、承包期限也更长。稳定林地承包经营权，有利于调动承包方植树造林的积极性，防止乱砍滥伐，保护生态环境。同时，从功能上来说，林地也不同于耕地，一般不具有保障承包方基本生活的功能。如果对林地进行调整，不仅承包方难以获得回报，还会导致环境资源的破坏。由此，基于林地建设需要长期投入的特点，即使出现特殊情形，也不能对所承包的林地进行调整。[59]

4.个别调整需要遵循法定的程序

需要调整的，首先必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，然后报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准，未经法定程序，不得调整。这样规定的目的有二：一是尊重多数农民的意愿，防止随意调整承包地；二是加强主管部门的监督作用，并方便对承包地进行管理。

三、合同约定不得调整的须依照约定处理

允许调整承包合同只是例外情形，目的在于解决出现特殊情况时承包方失去土地、生活无保障的问题。为使承包方能放心大胆地经营土地，在土地上进行长期投入，更好地管理和利用所承包的土地，发包方往往与承包方明确约定承包方所承包的土地不得调整。如果承包合同明确约定不得调整承包地，即使出现法律所规定的特殊情形，也不得予以调整，这是尊重双方意愿的体现，也有利于承包关系的长期稳定。当然，如果发包方与承包方自愿协商重新调整，应视为对承包合同的变更，依照变更后的合同约定处理。[60]

【典型案例】

土地承包经营权受法律保护故任何人不得随意侵占[61]

——承包地调整的特殊情形

基本案情

原告童某仙与被告童某平均系该市巳安区卯凉峰镇辰口村村民。1998年10月25日，原告家庭户共4人，以王某洪为代表与原巳安市颊口镇前坑村经济合作社签订《巳安市农村土地承包合同》一份，取得了共计1.93亩土地的承包经营使用权，承包期限自1998年9月1日起至2028年8月31日止，并依法取得巳安市人民政府颁发的该省农村集体土地承包权证一本，该证载明户主为原告丈夫王某洪，家庭成员包括原告童某仙、儿子王某平、女儿王某英。

1999年6月1日，原告丈夫王某洪去世，户主变更为原告童某仙。1998年，原告女儿王某英的户口因婚嫁迁入同村他户。2002年，被告童某平开始经营管理登记在原告童某仙户名下，位于卯凉峰镇辰口村前坑黄泥垅脚，即案涉0.429亩和0.06亩的两块田至今。2002年和2003年的农业税系被告缴纳。2003年之后，国家取消农业税。后又实施按照田亩发放种粮补贴款。《巳安市种粮农户补贴情况调查表》上记载原告童某仙户耕地面积为1.93亩，并按照该1.93亩承包经营土地面积将种粮补贴款发放给原告。

原告要求被告立即退还侵占原告的承包农田0.489亩。被告认为其没有侵占原告坐落于黄泥垅脚的农田，即0.06亩和0.429亩两块。被告虽然于2002年经营管理了上述两块农田，但被告是根据前坑村组里的决议管理。组里决议对承包田作出细微调整。根据相关政策和组里决议，被告经营管理了案涉土地。案涉土地承包经营权系合法取得，不存在侵占原告农田的事实。

法院审理

法院经审理认为，案涉位于卯凉峰镇辰口村前坑黄泥垅脚，面积分别为0.429亩和0.06亩的两块土地，原告童某仙已提交《巳安市农村土地承包合同》、该省《农村集体土地承包权证》等权属证证明其享有承包经营权，且至今仍按照该1.93亩的土地承包面积享受国家发放的种粮补贴。无疑，原告童某仙对案涉土地享有国家认可的合法承包经营权。

《农村土地承包法》第二十八条作出了在承包期内对承包地调整的程序性规定。公民依法取得的土地承包经营权受法律保护，任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害等民事责任。

在原告童某仙依法对案涉两块土地享有合法承包经营使用权的状况下，被告童某平却在无合法权属来源的情况下，对案涉两块土地经营使用长达15年，其行为构成侵权，应依据《侵权责任法》的相关规定，承担相应的停止侵害、返还原物、赔偿损失等民事法律责任。

案件评述

一、本案涉及发包人在发包期内是否有权调整承包田地

本案中，原告享有土地承包经营权，在承包期内发包方不得调整承包土地，被告童某平经营管理原告童某仙位于卯凉峰镇辰口村前坑黄泥垅脚案涉0.429亩和0.06亩之事实行为，鉴于被告无法定的事实和理由占用了原告的案涉承包地15年之久，侵犯了原告承包经营权，故应依法承担相应的民事侵权责任。

根据《物权法》第一百三十条的规定，在承包期内，如果没有特殊原因，发包人不得调整承包地。

2002年8月29日通过的《农村土地承包法》第二十七条第一款对此作出更为具体的规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”该条第二款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”该条规定保护了承包权人的合法权益，在实践中取得了良好的效果。显然，本案中根本不存在《农村土地承包法》第二十七条所规定的情形，更不存在该条所说的民主程序。被告所抗辩的小调整没有事实依据和法律依据。

二、稳定土地承包关系是农村政策的核心内容

赋予农民长期而有保障的土地使用权，保持农村土地承包关系的长期稳定，是将承包经营权物权化的立法宗旨和指导思想。在相当长的时期内，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活保障。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村经济的一项基本制度。

对承包土地的频繁调整，一是不利于土地承包关系的稳定，不符合承包经营权物权化的要求；二是不利于农民对土地的长期投入，容易造成短期效应，导致对土地生产力的破坏。本条第一款及《农村土地承包法》第二十八条第一款，对承包土地的调整问题作出了明确规定：承包期内发包人不得调整承包地。在法律中明确规定发包人在承包期内不得随意调整承包地，维护了土地承包关系的长期稳定，给农民吃了定心丸。

三、应不应该取消土地调整制度是一个价值判断

有学者认为，需要解决的事实判断是：导致现实中土地调整的原因是什么？能不能取消土地调整制度？若事实判断的结论是能取消，然后就要再进行价值判断：是否应该取消它？若事实判断的结论是不能取消，在价值判断上要考察其有无正当化的基础。

对土地调整的事实判断是：导致现实中存在土地调整的两个因果链条，一个是均等化的链条，另一个是生存保障的链条。斩断均等化的链条是可能的，而对生存保障的链条考察结论是，现实生活中还不可能斩断它，土地调整制度在事实上不得不存在。

有学者认为，作为价值判断，土地调整的存在肯定是有原因的，但未必是合理的，探求了土地调整制度存在的正当化基础，梳理了均等化思路的历史渊源，并批评了它的价值基础，认为不可取，同时论证了生存保障链条的内在价值基础是生存权对自由权的限制。但鉴于我国国情和现实情况，认为在价值判断上应该尽可能地限制土地调整，同时，针对此判断可能遇到的反对意见作了辩护。

有学者认为，在事实判断和价值判断之后，基于生存保障的思路，回答了农村土地调整制度在法律规范上应该如何存在的问题。土地调整的发生，必须首先有人请求调整土地，借用王泽鉴先生的请求权理论的基本模式：“谁得向谁，依据何种规范有所主张。”具体到土地调整问题上，就是谁需要请求调整土地，调整土地给谁，谁来决定调整土地，哪些情况下可以调整土地的问题。从民法的角度来说，哪些情况下可以调整土地就是请求土地调整的构成要件问题；谁来决定调整土地，就是农村土地所有权主体是谁的问题；谁可以要求调整土地、调整了的土地给谁都和土地承包经营权的主体问题有关。[62]