02 征收补偿方案的可诉性及登报公告效力认定问题

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第7次法官会议纪要）

【会议日期】2018年9月7日

【主持人】郭修江

【出席法官】龚斌、司明灯、熊俊勇、刘艾涛

基本案情

2012年12月17日，梅江区政府作出梅区府（2012）41号《梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收决定的公告》（以下简称41号征收决定）和（2012）42号《梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿安置方案》（以下简称42号补偿方案），决定对北起丽都中路，南至广梅汕铁路线，东以梅江为界，西至G206国道及农科所周边红线范围内的房屋实施征收，并于2012年12月20日将上述征收决定及补偿安置方案在梅州日报上予以公告。公告的42号补偿方案未明确公告期限，未向被征收人告知对征收补偿方案不服申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。李某某的两处房产、夏某某的一处房产在本次征收范围内。2013年12月26日，梅江区政府对李某某作出梅区府征补（2013）第11号《房屋征收补偿决定书》，并于次日在三角镇三角村第九村民小组予以张贴送达，梅州市嘉应公证处工作人员见证。2014年2月24日，梅江区政府对李某某的另一处房产作出梅区府征补（2014）第11号《房屋征收补偿决定书》；对夏某某作出梅区府征补（2014）第10号《房屋征收补偿决定书》。2014年2月27日，梅江区政府分别在嘉应公证处两名工作人员的见证下，对李某某的补偿决定和41号征收决定予以张贴送达；对夏某某的补偿决定和41号征收决定留置其家中送达。2016年2月11日，李某某等四人申请政府信息公开，获取42号补偿方案。2016年4月14日，李某某等四人向梅州市政府提出行政复议申请，请求撤销42号补偿方案。2016年4月20日，梅州市政府以42号补偿方案不是具体行政行为，不属于行政复议范围为由，作出梅府行复（2016）37号《不予受理行政复议申请决定书》。李某某等四人不服，提起行政诉讼，请求撤销该决定。2016年9月2日，梅州市中级人民法院作出（2016）粤14行初77号行政判决，撤销梅府行复（2016）37号《不予受理行政复议申请决定书》，责令梅州市政府予以受理。2016年9月23日，梅州市政府向李某某等四人发出《行政复议受理通知书》，2016年12月9日，梅州市政府以李某某等四人未在法定期限内申请行政复议，且无其他正当理由为由，作出121号复议决定，驳回李某某、夏某某的行政复议申请，并于2016年12月12日送达李某某、夏某某。2016年12月27日，李某某、夏某某提起本案行政诉讼，请求撤销121号复议决定。

梅州市中级人民法院（2017）粤14行初1号行政判决认为，2012年12月17日，梅江区政府作出梅区府42号补偿方案，并于2012年12月20日在梅州日报上进行公告；补偿决定亦明确，依照42号补偿方案的规定作出。此时，李某某、夏某某已经知道或应当知道被诉42号补偿方案，至2016年4月才申请行政复议，超过法定行政复议申请期限，且无正当理由。李某某、夏某某称在2016年2月通过政府信息公开才知晓42号补偿方案，与事实不符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李某某、夏某某的诉讼请求。李某某、夏某某不服，提出上诉。

广东省高级人民法院（2017）粤行终970号行政判决认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《征收土地公告办法》第三条之规定，征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。梅州市政府没有提供涉案《征收补偿安置方案》曾在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告的相应证据，不能以42号补偿方案在报纸上公告的时间作为应当知道的时间。另外，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条之规定，采取留置送达的方式，须以受送达人或其同住成年家属拒绝接受文书为前提，且补偿决定中虽然注明按照42号补偿方案进行补偿，但未注明42号补偿方案的具体内容。因此，不能认定李某某、夏某某在收到补偿决定时已经知道42号补偿方案的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销一审判决，撤销梅府行复（2016）121号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称121号复议决定），由梅州市政府对李某某、夏某某的复议申请重新作出复议决定。梅州市政府不服，申请再审。

最高人民法院（2018）最高法行再198号认为，李某某、夏某某在对相关征收补偿决定的起诉期限届满之日，已经丧失对涉案土地房屋的所有权。2016年4月申请行政复议时，与42号补偿方案不再具有利害关系，不具有行政复议申请人的资格。据此，121号复议决定驳回李某某、夏某某的复议申请，处理结果亦无不当。梅州市政府作出121号复议决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回李某某、夏某某的诉讼请求并无不当。二审判决撤销一审判决错误，依法应予纠正。梅州市政府申请再审部分理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决：一、撤销广东省高级人民法院（2017）粤行终970号行政判决；二、维持梅州市中级人民法院（2017）粤14行初1号行政判决。一、二审案件受理费100元由李某某、夏某某负担。

法律问题

征收补偿方案是否具有可诉性；登报公告是否具有告知当事人的效力、是否能免除当地政府的张贴公告义务。

法官会议意见

征收补偿方案具有相对的独立性，要尊重相对人的选择权，可以并诉也可以独立起诉。

用媒体进行登报等形式的公告并不能免除政府应在当地进行张贴公告的义务，在考虑登报公告的效力问题上，未在当地张贴属于程序上的瑕疵，不应简单以此为由否定进行了告知的效力。本案中，结合当地征收工作开展的社会经验，以及过往案件的裁判标准，登报公告的告知效力可以得到确认。

意见阐释

一、征收补偿方案的可诉性问题

征收补偿方案与征收补偿决定之间具有相对的独立性，人民法院在审查这类行政行为时，应当尊重相对人的选择权，即当事人可以并诉也可以分别诉。征收决定与补偿方案在内容上是不一样的。具体来说，征收决定的内容相对而言是简单的，确定的是大体的框架，但征收补偿方案往往是更细节、具体的东西。所以在实践中，征收补偿方案与征收决定既有相对一致性，也有相对的独立性，征收补偿方案的作出形式可能表现为征收决定的附件，也可能是由行政机关单独作出的某些具体的文件。如果相对人未对补偿决定提起诉讼，仅对补偿方案提起诉讼，法院可以受理。如果相对人已经对征收补偿决定提起过诉讼，案件终审后，又对征收补偿方案提起行政诉讼，因征收补偿决定是否合法的前提是征收补偿方案必须合法，前一诉讼中的审查内容必然已经包含对征收补偿方案合法性的审查，再次提起征收补偿方案的诉讼，受生效判决的拘束不可诉。如果相对人对两个被诉行政行为一并提起诉讼，可以一并审理。本案中，42号补偿方案系针对特定范围的征收事项和特定的被征收人作出的，具有直接执行效力，对相关被征收人权利义务能够产生实际影响，属于可诉的行政行为，不是行政机关制定决定、命令等规范性文件的行政行为。梅州市政府该再审申请理由不能成立。

二、登报公告行为是否能代替在被征收地张贴公告的行为及其证明效力

根据《征收土地公告办法》第三条的规定，征收补偿方案在被征收土地所在的村、组内“以书面形式公告”，目的在于便于被征收人知晓征收补偿方案的内容。征收部门在影响力更为广泛、更便于被征收人知晓和查阅的当地报刊、电视台、互联网等现代媒体上予以公告，符合该条规定的立法目的，征收部门进行登报公告，亦能推进告知事项的时效性和广泛性确认，进一步扩大知情范围，结合当地征收行为的通常告知方式及经济社会发展情况，应当认定征收部门依法履行了告知义务，被征收人至公告期满之日，应当知道征收补偿方案的内容这一事实可以得到确认。至于在村、组张贴纸质公告，当然是“书面方式公告”的形式之一。传统的张贴公告方式，对于相对封闭的农村传统社会，仍具有积极意义。行政机关在使用现代传媒方式进行公告的同时，亦应当继续采用张贴方式予以公告，以便于那些尚不习惯于接受现代传媒方式的极少数被征收人知晓公告内容。两种公告方法各有利弊，用媒体进行登报等形式的公告，并不能因此取消行政机关在征收范围内采取传统的张贴公告方式告知被征收人相关行政决定内容的义务，未依照规定进行张贴公告确实存在程序瑕疵，行政行为存在违法性。但是在综合考虑公告的效力问题上，张贴的核心是让利害关系人知道公告的内容，保障当事人的知情权。虽然在当地进行张贴能直接让当事人知道政府的决定方案，但政府如果确实在影响力更广泛、更便于当事人知晓和查阅的现代媒体进行了公告，亦不应以此为由简单否定进行了告知的效力。具体到本案，是否超过申请行政复议期限的核心问题就是当事人知道行政决定时间如何固化为申请期限的起算时间。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项规定，行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算复议申请期限。《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第三部分内容规定，公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告之日起满10个工作日起知道公告的行政行为的内容。第六部分规定，行政机关作出行政决定后没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条办理，从知道或者应当知道行政决定内容之日起最长不得超过2年。根据上述规定，行政机关作出征收补偿方案，依法以书面形式在征收范围内予以公告，公告内容未规定公告期限、未告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限的，当事人的起诉期限从公告起满10个工作日后开始计算，最长不超过2年。本案中，2012年12月20日，梅江区政府将42号补偿方案在梅州日报上予以公告，但未明确公告期限、未告知不服42号补偿方案申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。公告后10个工作日的期满日期是2013年1月6日，至2015年1月7日，所有42号补偿方案的被征收人及其他利害关系人，对42号补偿方案的复议期限届满。被征收人李某某、夏某某于2016年4月14日申请行政复议，显然已经超过法定复议申请期限。121号复议决定以超过法定期限为由，决定驳回李某某、夏某某的行政复议申请，主要事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，一审判决驳回李某某、夏某某的诉讼请求并无不当。梅州市政府主张42号补偿方案依法在梅州日报公告，李某某、夏某某申请行政复议超过2年法定期限理由成立。

本案还涉及当地具体征收补偿方式是针对国有土地还是集体土地进行的问题，当地在7月作出关于集体土地征收为国有的公告，于9月作出关于对集体土地上房屋征收的补偿方案，但到了12月就变成了按照国有土地上的房屋进行征收补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。城市化建设是一个延续时间较长的过程，集体土地被征收为国有后，并未同时对地上房屋进行征收补偿的，在土地国有化较长时间后再对地上房屋进行征收补偿的，的确可以在扣除相应的土地补偿费后按照国有土地上房屋征收补偿的规定进行安置补偿，但前述情形应当发生在集体土地征收为国有后与房屋征收补偿是一个不可延续的征收过程，否则不能依照这种补偿方式处理。具体到本案涉及的情况来看，集体土地征收为国有及发布集体土地上房屋进行征收补偿安置的补偿标准后，进行的征收补偿行为应当按照集体土地上房屋征收安置方案进行房屋征收补偿即可，按照国有土地上的房屋进行征收补偿确实存在问题。但从本案审查的核心问题来看，被征收人是集体经济组织成员是清楚的，适用《征收土地公告办法》相关规定并无不当。但是，二审判决以未采用传统的张贴公告方式，否定在征收范围内以报纸、电视、互联网等现代媒体上进行公告形式的合法性，没有法律根据；以没有证据证明42号补偿方案在被征收土地的村、组张贴公告，在梅州日报上公告不符合法定形式要件，认定李某某、夏某某申请行政复议未超过法定期限，理由亦不能成立。

（执笔人：黄宁晖；核稿人：郭修江）