第一节 国民政府行政机构改革之渊源
国民政府是一个基于五权分立、实行五院制度的政府。根据孙中山的设想，经过军政、训政阶段后，国民政府将走向民主宪政之路。由此，国民政府根据执政的需求而进行体制的不断完善。有关国民政府体制的构成及其关系，笔者有专著做了较为详尽的分析，此处不再累述。[1]战前国民政府行政机构调整与改革为战时改革奠定了基础，国外行政机构改革经验为战时改革提供了借鉴。
一 国民政府行政机构改革的基础
按照系统论的观点，政府机构不是也不能孤立地存在，它和政治、经济、文化有紧密的联系。政府系统与其他外部环境存在一种依赖关系。当外部环境发生改变尤其是遭遇严重危机时，政府机构需要做出与之相适应的变化。如若未能顺利实现这种转变，则不但大的系统可能失去再平衡的机会，政府系统亦不能继续良好运转，进而与外部环境产生越来越严重的矛盾，终至无法协调的境地。因此，政府系统需要针对形势的变化不断调整，使自身日臻稳定。追根溯源，为处理一定事务而存在的行政系统本身具有稳定性，但按照政府组织的原理，现代国家的事务越繁重，行政机关的组织与职权也愈加扩大。然而，根据行政机关的组织原则，行政机构却要裁减，行政经费却要节缩，机构扩大与缩减、经费增加与节缩始终存在矛盾，这是行政组织机构需要不断变革与调整的缘由。行政体系的调整与变化可称为政治革新，是一个政府为适应政治环境的变化，迎合国内外潮流所做出的主动选择。在20世纪30年代世界民主化与政治现代化的进程中，在欧美国家行政改革的大潮中，国民政府具有政治刷新的强烈意愿，以应对日益深重的危机。
（一）国民政府机构改革面临的政治环境
改革是对旧事物的改造与突破和对新事物的向往与追求。机构改革，是上层建筑领域的自我革命，其目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。改革是一个阶段性和连续性的过程。改革要具备一定的条件，要有较为有利的国际、国内政治环境，若条件不成熟，一定的行政改革可能导致政治系统的纷乱。甘乃光认为：“行政效率，有先天的条件，若先天条件不具备，虽欲如何增进，亦不可能，稍有改善，亦流于枝节。”[2]在现代政党政治的环境中，此先天条件，就是既要考虑国内外政治环境，还要考虑执政党组织体系的构成、执政理念与执政能力。
学术界普遍认为，训政初期十年是国民政府从事政治与经济建设的黄金时期。在民初政党政治的潮流中，国民党通过武力征讨与政治妥协，完成了全国形式上的统一。在孙中山制定的五权宪法革命方略的指导下，国民党进行了具体的制度实践。1928年10月，正式推行以五院分享治权为特征的训政制度，在中央实行党政连锁，在地方实行党政分开，国民党代表国民大会行使政权，而将治权交于国民政府。然而，国民政府要面对外部危机的强烈挑战。如南开大学经济学家何廉所言，“1928年北伐成功之后，中国进入到国家重建的新阶段”。[3]就国际环境而言，主要是面临日本入侵的不断加速。1931年日本发动九一八事变后，中国东北沦陷，进而华北危急、平津危急、中华民族危急，国民政府的改革与政治运动无不与此有关。如常燕生所言，“提起了宪政，就让人想到了外患。每一次宪政运动，总在受了外患严重的教训以后”。[4]从此意义而言，政府所面临的困境主要来自外敌的威胁，试图解脱困境是政府行政改革的主因。
为应对日本入侵，九一八事变后，国民政府的外交战略取得了重要进展，争取了较为有利的国际环境。一是谋求欧美积极有效的外交支持。如1935年12月5日，美国国务卿赫尔发表声明，称美国对日本在华北的行动不能不表示严重关切；1936年4月，南京国民政府与美国达成《中美白银协定》，美国将以购银方式向中国提供美元外汇，以稳定中国的法币。二是改善与德国的关系，获取大量的军备和国防物资。根据1936年《中德易货协定》，中国共得军火物资价值2374.8万马克，1937年又得到了价值8278.8万马克物资，其中包括高射炮弹及子弹、探照灯、钢盔等军用武器。[5]直至中日全面战争前，国民政府还一度从德国方面得到了对中国军队组织与训练之帮助。三是改善中苏关系，以便牵制日本。由于九一八事变后中日关系的恶化，激起了国内“改善中苏关系”的强烈呼声。1932年12月12日，中国驻苏大使颜惠庆正式宣布中苏复交。1934年10月，蒋介石派蒋廷黻出访苏联，谈到中苏复交的重要性，谓“如此则我外交可添一路线，世界对等阵线可望维持”。蒋介石派蒋廷黻访苏的原因是“黻为中正所信任，则在此可与当局接谈，以立互信基础”。[6]蒋强调，“对日以明，对俄以密”。[7]1936年10月，蒋廷黻正式接替身体状况欠佳的颜惠庆出任驻苏大使。国际政治环境的改善与外交策略的有效开展，为国民政府行政改革铺平了道路。
与此同时，国内政治环境亦逐渐有利于抗日与改革的进行。九一八事变后，随着抗战准备的加速，国民政府在政治体制与行政体系上主动做出适时的调整。英国学者乔纳森·芬比（Johnthan Fenby）判断：“以南京十年而著称的是贯彻改革、现代化以及国家大家庭统一的时期。虽然从1927年到1937年的十年间仍以不断发生的战事为标志，但是大多数地区并没有受到影响，而政府也扮演了一种自清王朝倒台以来从未见过的全国性的角色。”[8]许多观察家认为：“国民党人仅用了10年就扭转了分裂的浪潮。”[9]
一是逐步走向国共合作。训政初期十年也是第二次国内革命战争时期，是共产党领导土地革命的时期。面对共产党星星之火可以燎原的革命态势，蒋介石通过不断“讨伐清剿”，迫使中央红军离开以赣南闽西为主的中央革命根据地。其后，蒋又提出“三分军事、七分政治”的方针，携武力优势与政治解决两者之配合，以解决两党问题。1936年12月西安事变和平解决后，国共内战基本停止，和谈成了主旋律。1937年卢沟桥事变后，国共两党开始第二次合作，红军主力改编为国民革命军第八路军，南方八省游击队改编为新四军，正式开赴抗日前线。
二是平定国内地方实力派。易劳逸认为：“南京政权是在派系斗争和流血中诞生的。”[10]国民党政权的建立，虽基于军事统一，也归根于政治妥协，但中央政府未能完成党权对军、政的全面控制。为加强中央集权与抗战准备，蒋介石放弃了武力征剿国内地方实力派的方式，采取羁縻政策。短短几年，蒋介石瓦解了十九路军的福建事变，平定了西南地方实力派，和平解决了两广事变，分化与瓦解了西北地方实力派，对试图左右逢源的湘军，也使其完全倒向了南京中央政府。据《剑桥中华民国史》的作者观察：从1936年秋开始，一种新的乐观情绪及国家统一感弥漫全国。转折点是南京政权平定了两广叛乱。随着两广的失败，中国自1916年以来第一次出现了统一。[11]
三是顺利推行国内经济体制改革与法币改革。1935年4月，蒋介石在贵阳发表讲话，提出以“振兴农业、改良农产、保护矿业、扶助工商、调节劳资、开阔道路、发展交通、调整金融、流通资金、促进农业为宗旨”，开展国民经济建设运动。1935年11月，中国国民党第五次全国代表大会（简称“五全大会”）增设了国民经济计划委员会，负责全国的国民经济建设。12月，国民党五届一中全会又通过了《确定国民经济建设实施计划大纲案》，确立了国民经济建设实施计划原则28条，提出经济建设运动的主要目的为“谋国民生活的安定与抵御外侮的国防能力的充实”。[12]国民政府把经济建设与国防建设结合起来。“1936年前后，农业生产获得丰收，出现了抗日战争前历史上的最好的生产水平。”[13]为保持经济的稳定发展，国内市场的健全统一，国民政府还完成了重要的法币改革。1928年7月，全国财政会议上通过了改革币制的方针，在此后的几年间，政府逐步完成了整理旧纸币、废两改元、设立中央银行等先期工作。1935年11月，财政部通过《法币政策实施法》与《兑换法币办法》，正式废除银本位制，逐步完成了中央控制下的纸币发行与流通。法币改革在一定程度上化解了金融危机，为经济繁荣输送了资本，且加强了中央政府的经济控制力，使之具备了抗战时期集中经济力量应对外敌的条件。1936年秋的经济好转，连同国家统一的加强和政府的决心抗日，这些都对国民精神产生了极其巨大的影响。[14]外国观察家诧异地发现，“中国人处于自信与爱国的热情之中”。[15]
四是蒋介石个人权威初步建立。1932年蒋、汪达成权力分配，汪主政、蒋主军的体制形成。蒋介石通过军事征剿及平定各军事实力派，个人威望逐步树立。在国民党五全大会之后初步形成了其个人集权政治，无论是西南地方实力派领袖还是冯玉祥、阎锡山等旧式军阀，均对蒋介石的领导地位予以认可。
因此，尽管九一八事变后的国民政府面临较为险恶的政治环境，国内政治环境却趋于好转。随着日本入侵危机加深，全国抗日救亡运动空前高涨，民族主义热情不断迸发，成为推进行政改革以重建政府威信与树立行政风尚的催化剂。
（二）国民政府行政机构改革之理念
20世纪30年代的世界，是一个充满危机的世界，德、意、日建立了法西斯政体，欧、亚两个战争策源地初步形成。法西斯政体从根本上说是政治组织形式的一种倒退，但从政府效率而言，对处于危机中的国家却不乏吸引力。这个时代也是一个民主化与现代化的时代，国民政府为应对危机，既有主动传承中国传统政治的理念，也有政治现代化的主动追求与政治民主化的被动选择。
为加快推进政治组织的合理化，蒋介石要求研究政治与行政制度，希望借鉴中国传统政治思想与历史经验，主张学习王安石、张居正等人的传统政治思想与改革主张，为全面推行行政机构改革做准备。1935年5月17日，蒋介石致电熊式辉、刘峙，提倡研究王安石的政治经济学，称“王安石政治经济学不可不提倡研究，此乃为中国惟一之政治家，请兄等先将其青苗输市易募役农田水利与方田均税保甲截兵诸政切实研究，在暑期训练时可作训练材料之一。如恐个人研究不精，可请新旧学者先行研究讲演，或在江西组织临川学会专讲王安石之学，以资研究也。其书亦可先看，上海广智书局出版之王荆公即梁启超所著，亦大政治家之一也。又中华书局最近出版张居正传评一书，更不可不急阅也”。[16]1936年3月，蒋介石在另一次演讲中，称“中国历史上许多大政治家，他们在政治上都有过特殊的建树，其精实之遗著，可以说都是我们今日谋改进政治建设国家最可宝贵的典范”，他特别举出管仲、商鞅、王安石、张居正等改革家，号召听者研读他们的著作，以更好的从事行政工作。[17]
此后于抗战时期，蒋介石谈论行政改革时，多未脱离中国固有的政治传统。国民党五届九中全会后，蒋介石向全体委员谈道：“大家要发扬中国固有的政治哲学，恢复中国固有的政治道德。”[18]蒋介石自己也主动学习中国传统的政治理论与政治思想，即使身处最艰难的环境，仍不忘看《先秦政治思想史》。[19]蒋介石看《先秦政治思想史》，甚觉梁启超之文章有益现代之民族。[20]蒋介石种种“师古”举动，既是其深受传统文化浸染之故，亦因中国传统政治文化确有可“垂范后世”的精髓，引为龟鉴之价值。
然而，蒋介石并非一味醉心于复制传统，他亦具有政治现代化的主动追求，这是中国政治近代化一以贯之的变革理念。民元以降是中国由传统向现代的重要转型时期，是一个走向现代化的重要时期。有论者认为，现代化之内涵，应可分析为现代化的结构和现代化的精神两方面。现代化的结构大致由民主、自由、科学、技术与进步经济等因素合构而成；现代化的精神则应为准确、秩序、效率、守法、进取、公开、竞争、表现在任何性质工作上的企业精神，以及不断更新与进步的愿望等。[21]“政治现代化简言之就是从专制制度向民主政治的转化进程。”[22]政治现代化的一个重要特征就是政治民主化。
亦有论者谈到，政治现代化不单纯是政治民主化，它有多层含义。第一，是政治权威的现代化；第二，是政府职能的专门化分工和政治结构的分殊化；第三，政治权力结构和运作的法制化；第四，政治参与扩大化；第五，决策科学化、管理高效化；第六，民族国家的独立和统一，也是政治现代化的一个重要内容。亨廷顿指出：“政治现代化的含义还包括，民族国家享有的对外主权不受他国干涉，中央政府的对内主权不被地方和区域性权力所左右。它意味着国家的完整，并将国家权力集中和积聚在举国公认的全国性立法机关手里。”[23]按照上述有关政治现代化的判断，政治现代化的实质是行政现代化。
张宪文先生认为民国时期的历史主线，“就是中国近代社会如何经过艰难曲折，逐步地、缓慢地向现代中国发展”，“就是要建设一个独立、自由、民主、统一、富强的现代中国，把中国从封建专制的传统社会引向现代中国的发展道路”。[24]陈红民先生认为，在“现代化史观”指导下解读历史现象与历史问题，是近十年民国史研究中的重要趋向。[25]国民政府在由传统向现代的转型过程中，逐步推进行政现代化，如行政组织逐步完善，行政程序逐渐规范，行政理念逐步体现现代特征，行政效能亦有逐步提高之趋势。[26]这种政治现代化的理念，是国民政府战时推进行政机构改革的主动追求。
20世纪30年代既是一个充满危机的时代，也是一个追求政治民主化的时代，各革命政党无不以民主为旗帜。经过五四新文化运动洗礼后的中国，民主观念渐入人心，革命精英与政党领袖多以民主为标榜。一般认为，民主政体多于各方实力派力量相当的情况下而出现，他们在追求政治权力的过程中形成一种博弈态势，通过制度规范，在相对公平原则下避免内耗，从而构建暂时的平衡局面。国民党完成全国形式上的统一后，虽每被反对者冠以“独裁”“专制”的诸多罪条，自身却以“民主政治”为标榜，实为国内政治发展的一种被动选择。其原因有以下几点。
一是孙中山去世后，国民党内缺乏绝对的替代权威。尽管孙中山的国民党时期，孙不断遭受国民党内的诸多挑战，但孙去世后，党内更无合适的替代者。如龚德柏所说，“国民党要人，谭延闿有治天下之量，而无其志，胡汉民有治天下之才，而无其量；汪兆铭有治天下之志，既无其量又无其才。故政治始终不能上轨道。当谭延闿在世时，党内人物意见上有冲突，由谭氏出而调解，都能相安无事，而谭氏亦有才能，善于说辞，故能化大事为小事，化小事为无事，国家赖之。胡蒋既交恶，故胡遇事谩骂，使人难堪。中原大战结束后，蒋主席返京，以主席兼任行政院长，不久教育部蒋梦麟辞职，蒋主席又兼教育部长，更使胡氏愤怒，这时古应芬任广东省主席。故九一八事变制止了中国内战，这又是不幸中之大幸”。[27]南京国民政府基于政治妥协的初创时期，就存在严重的派系分野与政治分裂。1931年底，国民政府进行政制度改革，采取了责任内阁制特征的政治体制，行政院担当责任内阁之责。1931年12月25日，国民党四届一中全会通过了国民政府主席不负实际政治责任及国民政府主席与委员及五院院长仍由中央执委会选任等决议，“国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，并不兼其他官职；任期二年，得连任一次，但于宪法颁布时，应依法改选之”。[28]该制是为限制蒋介石的个人权力扩张、减少军事领袖对政治系统的干涉，是国民政府内外交困之际不得不推行合议制的体现。作为对高层政治变幻的回应，此时舆论界大为活跃，一些学者与意见领袖掀起了有关民主与独裁的大规模论战，希望寻求拯救危机的体制出路。
在蒋、汪、胡三者的权力博弈中，军权起家的蒋介石在1935年底的国民党五全大会上完成了个人权力的初步集中，以军事委员会委员长的身份兼任行政院长，但亦不足成为国民党内绝对的独裁者。蒋虽从1932年表示“唯汪先生马首是瞻”转变为独立担当，但并不能主宰党内一切。而此后委员会的泛滥，实为平衡政治体系的无奈之举，具有民主因素的合议制政治成为制约蒋个人独裁的制度设计。即使全面抗战爆发前夕，蒋仍无法取得完全独裁地位。其时的日本学者石丸藤太说：“现在很多人以为蒋氏独裁，说是南京政权渐渐地变成以蒋氏一族为中心的毫无理想的权力集权，在向着那种以个人为中心的封建式的帝制化的道路上突进，然而事实上果真是如此吗？”不过，他肯定了蒋在处事上的深思熟虑与行动上的决断果敢，“蒋氏平时好听别人的发言，而他自己对于一切却不愿意表示赞成或反对，但是他每次听完他人说话，一定要经过一番思虑，然而才肯下决心，并且一旦下了决心，无论如何他也要实行到底。”[29]石丸藤太或许能察觉蒋介石的毅力与决心之所在，却没能进一步明判，蒋未能在国民党内取得绝对支配地位，国民政府的政治体制设计不得不推行民主化，不得不容许危机时期宪政运动的存在。蒋介石于战前不能朝独裁政治更进一步，乃是合议制体制下权力制衡的结果，蒋非不为也，实不能也。
二是蒋介石本人惯用政治妥协。政治妥协与政治民主化是一对孪生兄弟，被动的政治妥协与被动的政治民主化紧密相关。国民党由偏于广东一隅的地方政党迅速发展为全国性的政党，在南京建立了形式上的全国性政权。从中央各部长到各省市主官的构成，虽以两广、江浙、两湖地区为主，却体现了鲜明的政治派别相互妥协与分配的格局。此后，由1929年国民政府召开编遣会议开始，蒋与各地方实力派持续武力纷争，席卷中原的惨烈战争，未能使蒋下定决心从肉体上消灭反对者冯玉祥、阎锡山、李宗仁等实力派领袖，而是收揽其心，尽量维持体制内的政治妥协。蒋认识到，欲达到政党内部的和谐与统一，政党领袖应最大限度地宽容，坚持“忍痛负责，解决一切纠纷，以期整齐步骤，促进建设”[30]的基本策略。在蒋介石个人集权政治形成的过程中，蒋惯于忍而疏于斗，惯于等待而慎于进攻，凭其坚毅之个性，拉拢分化之策略，终于位居于国民党的最高地位。由于蒋喜好政治妥协，国民党内也始终存在此起彼伏的民主呼声，最高当局不得不顺应政治环境而标榜民主追求。至抗战期间，蒋介石为最大限度地进行社会动员，允许乃至鼓励社会各界精英参与政治，成立国民参政会等民意机构，广泛听取意见，以拓展改革政治基础。蒋主动侧身其间，尽可能地把握政治发展进程。从政治博弈角度而言，蒋介石位高权重，原处于易受攻击的位置，他若能使“民主化”持之在我，则可防范此事落入异己之手，太阿倒持反受其咎。因此，无论出于真情抑或权谋，蒋实有推动政治民主化的努力，毕竟于他这并非纯粹的弊事。
（三）舆论界对国民政府行政机构改革之呼声
随着日本入侵危机的加深，舆论与媒体不断呼唤强势人物的出现，以加速改革，提高行政效率，拯救危机。诸多论者对国民政府的行政效率太差持激烈批评态度。“中国政府的大病在于行政效率太差。”[31]《国闻周报》评论也注意到，“中国尝被骂为‘无组织’及‘非现代化’矣，其重要症结亦即在于行政效能之未彰”。[32]史美煊谈到“行政效率”时，认为“不仅是已成为一般谈论政治改革问题的名词，并且也成了政府当局努力的一焦点”，“行政改革的原则，当以行政效率为原则”。“现行行政组织的第一缺点是重复，以一机关可办之事，非设数机关不可。过则相诿，功则相争。第二缺点是迟缓，因为机关众多，手续麻烦，辗转曲折，一日可办之事，动需数日方能举办。现行组织的第三个缺点是庞大而散漫，每一机关的设置，组织都非常庞大，人员都非常众多，于是责任分驰，一人可办之事，非经数人不可。”对此，他提出改革的根本原则，“为力求行政组织的合理化和科学化：一方面紧缩组织，不但裁减骈枝机关，并且归并重复机关，务使事权统一，职责划清；一方面讲求经济，总以不多用一冗员，不虚掷一金钱，而同时又不影响效率为原则，于是人才和经费两无浪费”。[33]
有论者探讨行政效率不彰之原因，认为大量的行政骈枝机关与各种委员会，致使机构重叠、事权冲突。李仆生认为，“现行行政系统中，既然有这么多委员制的机关，差不多都是把各部原有的职权分割而成立的。如果不顾行政系统，那么，全国经济委员会、建设委员会任何一个委员会扩充一下子，都可以裁撤实业部、交通部、铁道部，行政院的责任内阁还负什么责任？”李指出，“委员制这个制度，成了最便于牵掣、倾轧、诽谤、攘夺的工具。这在行政系统内的委员会，因有隶属关系，似还有所忌惮，而临于行政系统上的政治会议，却太面目狰狞了”。[34]所以，“若是一个关系复杂、政局常遭遇严重的问题的国家而行委员制，是不容易收其利而容易承其害”。[35]所以，“我主张政治会议的主席由行政院长来做，就是要把决定的权力和执行的责任放在一个人身上，做的对不对，他无所推诿”。[36]李朴生认为，作为全国最高行政机关的行政院并不能担当责任内阁制之责。行政院不能成为行政中心，这是行政效率低下的根本原因。陈之迈认为，国民政府在事实上表现的低效与运转程序过于烦琐，其后果是“行政机关因须应付这些无聊而又无穷尽的文书，不得不扩大其内部的组织”。[37]
陈公博将行政效率低下的原因归结为人事工作的不健全。他在《民族杂志》第3卷第9期中说：“老实说，如果运用得法，中央机构也不见得怎样不灵活不敏锐，所以弄到不灵活和不敏锐完全还是人事。”“如果人事不解决，就是将各机关大大加以简单化，期效还是等于零。人事解决了，那么改革也罢，仍旧也罢，也可以运用如意。”[38]陈之迈认为，“现在的中央政府是利用五权制度、委员制等等理论来满足当局者的‘人欲’的：在那里不但制度不能规范人事，当政的人反而借着制度的虚名来取得分赃的实惠。不消说，这是和一切政制——尤其是五权宪法——背道而驰的”。[39]
面对制度、事权、人事等多方影响，政治与行政体系多方牵制，国民政府之行政系统的正常运行受到了严重影响，阻碍了行政效率的提高。欲改变这种面貌，国民政府唯有依靠改革，厘定行政系统，整顿行政机构，树立行政新风。陈之迈注意到了国民政府对改革呼声的积极回应。1932年以后，在南昌行营的时代，已有若干重要的行政改革，其目的全在协助军事，即当时所谓“三分军事，七分政治”，几种政制上的改变——保甲制度、行政督察专员制度、省府合署办公、县府裁局改科、县治分区设置——尤其是前两种，后来普遍的推行于各省，实行有效。“自从九一八之后，我国的中央及地方政制上即已经步入危机政府的途程之上，抗战的爆发并非是出乎意料的事情，因此可以早为筹划，临时不必张皇。”[40]
（四）蒋介石对机构改革之认知
有关国民政府行政机构存在的低效与运转不良等问题，蒋介石对此有较清醒的认识。早在1927年5月21日，蒋介石即力谋改革政治与培养人才，探讨政治发展之路径，“吾极想将组织、训练、建设、检阅诸端分时实行，政治、党务、经济、社会、哲学、军事分科研究，求才、储才、试才、用才四者，悉心考虑”。[41]蒋对政治改革之迫切性多有表示，如1930年2月，蒋在日记中写道：“各部内容腐败，反不如北京政府，殊可伤心，糜费之多，冗员之繁，为主管者，毫不经意命令，不顾成绩，此革命之所以失败也。”[42]蒋介石在10月的国庆书告中，表示“为洗刷革命之污点”，不负“人民的期望”计，澄清吏治迫在眉睫，“自今务必改善行政系统，确定政治责任，俾机关权限，与工作程序，划然分明，丝毫无得以伪饰”。[43]1932年1月蒋就任军事委员会委员长后，改革意愿愈加强烈，他更能深切认识到“对于国内政治，亦只有尽力改革，不能急激求成也”。[44]但蒋之内心却焦虑不安，“对于中央组织与制度，恨无一时为之研究”。[45]蒋对机构改革之认知，大体可见数端。
一是强调党政协调。蒋介石认为，在以党治国的体制中，党与政府是相通的，“既以党治国，则政府者当由党部组织之政府也，故以常理而论，党与行政人员断无冲突之虞，惟行政为权力之机关，易为投机钻营之所，而且行政人员之地位环境，往往与党员不同，故行政人员有时或与党员立于反对之见解。如党员对于行政不以为然，则当就其职责而忠告之。忠告之不停，则呈其意见于上级党部而弹劾之。弹劾之无效，则呈请中央用合法手续改组之，而其最要职标准，则党员党部决不能直接干涉或处置行政。此乃党员人人所应知者也。苟党员与行政人员以此为界限，则党部与政府纵有反对，决不至于冲突矣。党既为国民党之党，政府复为国民党之政府，若国民党党员而处处反对政府，无异自己反对自己”。[46]
二是充分发挥党的权力。蒋介石在1931年5月9日政治总报告的演讲中谈到党的权力问题时指出：“一般人往往以为立法院是国家的最高立法机关，无论什么法律，都经由立法院通过后才生效，才能由政府去颁布施行，不知立法院所通过的重要法案更须由中政会议决定原则，一定根据中政会议的原则立法院才可通过法律案。所以中央执行委员会政治会议才是最高的立法和政治指导机关，而国府只是在党的指导下的一个最高的行政执行机关。我们如不明确这一点，就以为国府总揽中华民国之治权。……一切权力全操于国民党。由中国国民党决定以后才交国府去执行。没有一件事可以经由国府自由去行动。……国家政治，本以与时俱进为原则。”[47]他早已告诫过，“以党治国，并不是以党员治国，是以党义治国”，他不容许有人误解“党权高于一切”，享受超凡的政治特权，这样的作为是“不配做党员的”。[48]
三是尽快厘定行政系统，改变政治体系低效之状况。蒋多次谈到政治体系的完善与行政改革的急迫性。1934年3月19日，蒋在南昌行营扩大纪念周上讲解新生活的意义和目的时说：“中国自从17年（1928年）完成初步的统一以后，社会始终没有恢复秩序，政治至今未上轨道，最大的毛病，就是系统复杂，政令纷繁，使下面的人无所适从。范围广泛，陈义高远，不切实际。”[49]蒋对这种政治病情深恶痛绝，在3月20日对各省行政长官行政会议闭会训话中说：“现在使我们的工作不能生效、政治上不能进步之最大的毛病，有三个，第一，就是行政系统复杂，一切事权和责任不能专一。没有人肯来负责做事，也没有人能够放手做事。有责任便相互推诿，有权利则彼此争夺。”“第二个毛病就是因循怠惰，不重时间。”“第三个毛病就是政治上一切工作，忽近骛远，不能由小而大。”[50]1936年9月，蒋介石警告说：“如果我们不清除贪污、受贿、敷衍塞责和愚昧无知分子，不建立一个廉洁的、高效的行政机关，那么，就像我们革满清的命一样，一切反对我们的革命也将开始，这一天很快就会到来。”[51]
虽然国民党体制内改革的意愿强烈，但对实现民主化政治或集权政治，却颇有争论。如李烈钧公开谈话，“时局至此，应辟一新途径以拯济之，故最注意在开放政权，使全国人民得以尽力于救国与建国”。[52]张学良却认为：“中国今日之情形，与希特勒秉政前之德国情形相同。当时德国需要一无限权利之独裁者，以出人民于战后痛苦纷扰之境。今日中国亦需要一领袖，以统一国家，复兴民族。”那么谁是“今日中国”所要奉行的独裁领袖呢？张学良说：“中国实行法西斯主义时，最适当之领袖，非蒋中正先生莫属。”[53]陈诚亦建议采集权体制，1935年8月16日陈诚致电蒋介石，建议国事政治制度军事等意见，“如中央政治会议改为主席制，以钧座任主席，另设副主席，将国防委员会、军事委员会并合为一国防委员会，仿意法组织，纵观军事政治经济等，以钧座为委员长，比较名实相副，可负实际责任，并可减少纠纷”。[54]
体制内改革目标虽有不同，期待建立精简统一、办事高效、运转协调、行为规范的政府能够达成共识，但改革难度亦可想而知，因为蒋介石“继承的是个已经分崩离析达一个世纪之久的政治制度，这个制度在军阀时期（1916～1927）几乎寿终正寝，国民党人如果能够改变这种国家分裂的趋势，这无疑将会提高他们的声望。然而，国民政府的权力却仍然受到继续存在的各省军阀的限制，受到乡村豪绅阶层的抵制”。[55]因此，改革是国民政府抵御外来侵略与完成建国的动力，亦受国家统一程度、改革手段与方式等主客观条件的制约。
二 国外行政改革之借鉴
国民政府行政机构改革也吸收与借鉴国外行政改革之经验。为应对20世纪30年代世界经济大萧条，美国推行了罗斯福行政；日本、德国、意大利加强了行政改革，走上法西斯道路；苏联作为第一个社会主义国家，大力推进行政权力的集中，力求以国家政权力量推进工业化进程，提高工作效率。张金鉴提出，自欧战以后，近来世界各国之政治运用就各国内之政治组织论，约有四种重大新发展动向，即由放任主义到统制主义，由分权主义到集权主义，由民主政治到独裁政治，由平民政治到专家政治。[56]此种国际行政改革潮流，对国民政府产生了重要影响。
（一）日本行政改革
日本明治维新后，一直进行行政改革，行政系统日臻完善，改革步伐从未停止。明治年间的行政改革，最成功之处是机构精简。此后，经历大正年间（1913～1925）的精简机构，昭和初期（1929～1931）的官吏减薪，[57]政治现代化不断推进。然而，20世纪30年代前后，海陆军中对抗政府的势力勃兴，是为“军部势力”。军部对内勾结财阀，破坏政党民主，对外掀起战争，扩充军力。九一八事变后，日本军部势力进一步发展壮大，通过军事政变，完成了一次极其反动的政治“变革”，走上法西斯道路。日本法西斯思想家们主张消灭共产主义、社会主义，排斥政治民主生活，对现有的国家政治制度进行法西斯改造，以实现天皇专制制度的政治独裁。[58]法西斯主义者以军部为核心力量，借助天皇权威，在连绵不断的战争中，完成了军部的政治化与法西斯化，进而控制了国家政权，确立了国家法西斯体制。[59]
1936年日本的“二二六政变”是日本行政体制与改革的分水岭。1936年2月26日，日本部分“皇道派”青年军官发动军事政变，追求军部独裁、国家政权法西斯化。尽管遭到镇压，但内阁被以新首相广田弘毅为首的文官法西斯集团控制。有论者注意到，日本军部在其国内明显确立了卓越的领导势力，在政治上握有决定性的支配力，要求广田内阁实行行政机构改革，并且用陆海军两大臣联署的方式向广田提出了改革具体方案，限期实施。要求有：（1）设置树立并执行国策的综合统制机关——据说包括内阁下的调查局、法制局、统计局，并将大藏省内的主计局改为预算局，移于此新机关，同时新设人事局，均冶为一炉，以成为一内容庞大、职能强化的国策机关；（2）设置无所任大臣（中国所谓不管部大臣），兼任以上综合机关之长官；（3）合并外务省与拓务省而新置外政省，其下置外务部与拓务部；（4）合并农林省与商工省而新置产业省，其下置农林部与商工部；（5）合并铁道与递信省而新置交通省，其下置铁道部、递信部与航空部；（6）内务省分掌事务如土木局之行政部门移交交通省，神社局之行政部门移交文部省；（7）拓务省执掌之殖民事项移交内阁掌管。广田内阁对此问题始终是抱着回避与拖延的态度。[60]
日本军部持续向广田内阁施压，要求进行根本改革，军部与政府的矛盾凸显。关于日本军部与内阁行政改革的动向，中国媒体曾予以高度关注。对于日本行政改革的诸多报道，最值高度关注者有二：一是军部要求进行改革，其目的为加强统制，走法西斯化的道路；二是行政科学化、行政效率化。
《国闻周报》报道：“在近日的日本政局上，再也没有比行政机构改革这个问题更惹人注意的了。”各报纸上有“行政机构改革尖锐化”“行政机构改革问题与广田与寺内意见对立”等大标题。各著名杂志对于此问题，亦皆有所论与推测。行政机构改革，实为军部的要求之一。3月17日广田内阁发表政纲时，声明“庶政治匡革，若仅就运用上着眼，实难期其完成，故有大大的振肃吏道及更新行政机构之必要。政府决不囿于旧来的习惯，当旷观内外之大势，以期实行适合时世之改善”。然而，军部以为行政机构改革，不是这些枝节问题，而是国策统制机关的设立。8月25日对国策大纲进行最后阁议时，因军部坚持，广田在原案之上临时加入“行政机构之整个改善”项，作为七大国策的第七项，使广田内阁更走向法西斯化。军部深知暴力政变为日本政治情形所不许，故不如用和平手段，使现内阁日趋法西斯化。如国策综合机关的设立，如不管部的设置，如将部数减少，在表面上是要使内阁统制力强化，而实际上则要使军部统制内阁的力量加强。日本政治机构的改革，就是要将政治机构向着战时编制状态迈进，以期与战时经济编制相合拍，这不外乎是政治的法西斯化。[61]
《申报》谈到，“八月异动”的结果，荒木派的势力好似冰山的融化，寺内大将的手腕因而博得日本有产者的赞美。陆军何以要改革行政机构，“二二六”政变的代价，是教训少壮军人和法西斯领袖，此后要夺取政权，不能再用直接行动的手段，应采取合法的战术。此时日本的内阁，由外务、司法、内务、大藏、商工、农林等十二“省（部）”组成，各省（部）的事务，彼此互有联系者，难免有重复掣肘之处，因此军部要求加以改革，以适应“非常时”。九一八到此时，日本资本主义的机构，一天一天地离开了自由竞争，走上统制之路。[62]《申报》判断，“日本政府与军部关于改革行政机构问题之意见互相背驰，将有招致政局危机可能性，诚为政治上重要问题”，“陆军当局关于改革行政机构问题之态度颇为强硬”。[63]《东方杂志》对日本政坛的动向进行了解读，断定“要使以后军人干政得到习惯法的根据”，“促进内阁之法西斯化”。[64]
对于日本行政改革还存在科学化与效率的问题媒体也高度关注，并应为我国所借鉴。《申报》认为，“行政机构的科学化是各国普遍的要求。在日本方面陆相寺内所提出的行政改革案，已成为东京政潮的核心问题”，“日本的动机出于军部，其用意在于使政府符合战时的需要”。《申报》提到了日本行政机构调整与改革的具体内容，“日本的改革案中，也主张裁并骈枝机关。如外务省与拓殖省之合并、商工省与农林省之合并、铁道省与递信省之合并等”，“日本的改革案中，也有统合资源局与调查局作统制重要国策的机关之建议”。《申报》提出，“希望当局能由邻国的新改革案里面，找出我们应该改革的要点来”。[65]
日本军部为达到改革行政的目的，加大造势力度。据南京的《军事杂志》报道，日本军部现在全国各处散布一种小册，其内容颇足重视，据路透社消息，该小册之重要点，乃为表示日本之政治机构，应即根本改革，并主张按照德国之方式，另造一种军人握有政权之统一局面。[66]日本此种改革在全面侵华期间得到了高度强化。譬如，1938年7月，日首相近卫文麿提出“近卫计划”，包含四大要点：（1）行政机构之根本改造；（2）调整日苏关系，以“满洲国”边界问题为中心；（3）调整日英关系，以中国问题为中心；（4）处理内政问题之新方案。在改革行政机构的内容中，“近卫拟采用不管部阁员制度，任命若干不管部阁员，组成内阁之重要阁员会议。依据现制决定政策之阁员，与负责行政方面之阁员，其职掌并未划清。近卫改革计划，则拟将两者之职掌，予以划分”。[67]这种改革实质上即为明确权责。
日本全面侵华期间，为配合战时体制，行政机构改革也在一直进行。1942年6月，日本进一步刷新行政机构，“俾使行政效率能益臻简单而有力”，其内容有：（1）以6月1日为标准，各官厅减少官员，以期事务刷新、机构简单；（2）以后除经阁议承认者外，一切人员不得增加及补充；（3）官员减少率，中央各机关为三成，地方机关为二成，技术机关为一成，国外亦以此为标准；（4）研究改善待遇之方针。[68]
对于日本行政改革之动向，蒋介石一直颇为关注，以为战时中国行政机构改革之借鉴。考其心理，一则蒋介石早年留学日本，对日本之社会政治有相当程度之了解，易于理解改革用意之所在；二则他认为日本近毗中国，两国在诸多方面有相似之处，行政弊端也往往仿佛，日本改革思路与中国大可相通，易于取法。蒋介石于1943年1月4日记道，“戴季陶来谈日本建国初期之教育与法律以其取法单纯，故其人民国家观念深切及其宪法为建立军国之精神所在，殊足取也”。[69]1943年11月2日，蒋介石手谕张厉生、熊式辉，“敌寇对于此次所设置之军需、农商与运输通信三省，实为平战二时皆适用之制度，对此制度及其改组之经过，与其重点及方针目的之所在，皆应切实研讨，以资我以后制度之借鉴（并将我国组织调整之意见，亦可作具体之陈述），又对于其此次兵役法改正各点，以及其内阁新设之参事官制与加强典范行政机构等皆应同时研讨，并将其结果呈报为要”。[70]蒋介石认为，“敌倭之行政一元化与行政简素化，及其行政综合效率化之加强等方法，皆可为我国他山之石也”。[71]1944年1月10日，蒋介石手谕熊式辉，“对于帝国去年重大之设施，如（1）敌内阁机构之改革，如增设军需省、运输通讯省等；（2）国策运营纲领与决战体制；（3）生产超重点主义；（4）工厂生产负责制等，希即切实研究与探讨，以为我国今后行政机构改革之参考”。[72]而于战时，蒋介石对日本战时体制或改革之论述比比皆是，足见蒋从来就将日本行政改革视为国民政府之借鉴。
（二）美、苏等国行政改革
20世纪30年代，美国为应对危机，推行了罗斯福行政。美国研究资深专家资中筠认为，“新政”转变的方向是从小政府向大政府变，从政府尽量少管事的观念向多管事变。这种转变不仅体现在具体措施上，也体现在根本观念上，也就是说自由主义关于国家的理论产生了一次深刻的变革。罗斯福“新政”的实施，使联邦政府的职和权都空前集中。[73]
对于美国罗斯福新政，《申报》注意到，美国行政改革案的动机不完全与日本相同。美国的动机出于总统，其用意在于“减少行政的糜费及统一指挥的权力”，“主张把政府现在统辖的一百多个机关，如各种委员会管理局等，分辖于内阁各部”，主张添设社会福利部及建设部。这四年来，美国政府新设的行政机关，如公共工程处、农民借贷处、塔河水利局等，完全因为救济失业、资助贫民及解决经济恐慌而设立。费用之大，数倍于原有各部。经济性质的行政机关之添设是十分必要的。《申报》认为这种改革，“颇足为我国政府效法”。[74]《申报》还注意到，美国的改革，其要点有三：一是强化联邦政府对行政事务的统制权，加强计划性；二是裁减不必要的机关；三是根据事权关系添设相关社会建设类机关。为应对未来的战争，加速战争动员，1938年2月28日，美国参议院以49票对42票，通过法律案，授权罗斯福总统改组联邦政府所属行政机关。[75]
苏联作为唯一的社会主义国家，在社会主义革命理念之下，建立起高度集权的中央制度，对国家实行全方位的控制。经济上利用国家力量，进行旨在提高效率的工作竞赛运动，加快社会主义工业化进程，对农业进行大规模的改造；政治上推行民主集中制，全面集中党内意见，使党的政策高效推行。对于苏联的改革，蒋介石颇为关注，1939年初在国民党五届五中全会指出：“工作竞赛，为苏联五年计划成功之一大因素，盖利用人类好胜心理，诱激其兴趣而增加其效率，故效率始于矿工，终乃普之各业。”[76]蒋介石在1940年3月12日国民精神总动员纪念日时对全国广播演说，“要推行工作竞赛运动，苏联社会主义竞赛的经验，可供我们的借鉴”。[77]
（三）德、意法西斯政体之影响
当日、美、苏等国进行行政改革之时，德国、意大利在不断强化法西斯政权的变革。法西斯政权最显著的特点是军权凌驾于行政权之上，即行政系统军事化、行政运行高效化、行政组织集权化。德、意的法西斯政体，引起了中国的高度关注。1932年至1935年，国内宣传法西斯主义的刊物迅猛发展，有《法西斯主义与意大利》《法西斯蒂主义运动论》《法西斯主义之组织理论》等数十种。[78]陶百川创办的《汗血月刊》声称，历史已经告诉我们，革命成功与否全系于领袖身上，如意大利法西斯运动成功，虽说完全是墨索里尼和黑衫党的力量，“但没有墨索里尼艰苦卓绝的领袖主持，我们相信黑衫党也不会成功”。因此，该刊认为“目前中国需要独裁，而更需要领袖，有了独裁的中心领袖，然后所有的革命力量可以环绕着这个重心而凝结起来。于是党的组织有了中心，革命的力量有了最后的归宿，从此中国便能得到空前的成功”。[79]这些刊物高度宣传法西斯主义思想，为蒋介石的个人集权大造声势。在国民党内，党政军大员如胡汉民、汪精卫、戴季陶、宋子文、孔祥熙乃至张学良等，纷纷出访德意考察，大批的中国留学生、军校学员与商界、军界代表团也被派往德意学习。[80]
蒋对德、意法西斯行政的高效大加赞赏，并试图效法。1933年9月20日，蒋介石在演讲中，阐述了对法西斯主义的理解，把各国法西斯共同的基本精神归结为三点，“即民族自信，一切军事化，领袖的信仰”。[81]蒋认为，现代的政治，最要紧的第一个原则，“就是一切的事权都要统一集中，绝对避免分离割裂”。[82]1937年意大利顾问斯坦法尼来访期间，蒋介石曾大感兴趣地向其垂询机构改革，尤其是财务机关改良之法。斯坦法尼答以“为意大利和墨索里尼工作”时之经验见解，蒋听后深以为然。[83]
不过，蒋介石对改革之指向，并不符合法西斯主义的特征。蒋谋求宪政，以实现国家政治生活的制度化。研究中国官僚政治的王亚南认为，尽管当时国外乃至国内的政府反对派不时用“法西斯”这个字样攻击政府，但当时的新官僚政治体制就是发达到了极高峰，依旧与轴心诸国当时的垄断与独裁的政治组织不能混为一谈；那显然不是伦理上的善恶好坏的问题，而是由社会经济本质和结构所区分的差别。[84]换言之，国民政府并不具有法西斯主义的经济基础与政治基础。在以小农经济为主的中国，尽管出现了少数较大规模的官僚垄断企业，却并不占据经济主体优势。国民政府的组织架构中政府主席处于虚职，政府体制内部大量推行合议制、委员制，也与法西斯政体不可相提并论。
从上可知，上述国家的行政改革表现形式各异，但有其共同特点，即政府通过加强集权，提高行政效率。不同的是，德、意、日等法西斯国家的军权广泛介入了行政权；苏联通过党权的高度集中而实现政府权力的高度集中，并使之贯彻于经济领域；美国加强政府对政治与社会的控制力，以应对危机。这些在此后蒋介石推行行政机构改革时均有不同程度之体现。