第一节 治理情境的变迁与社会服务领域

治理情境决定了地方政府的行为，以及其他社会主体的回应方式（吕方，2013）。对社会服务的解释，需将其置于治理情境中，但社会服务领域所面临的情境约束与其他情境截然不同，有着不同的逻辑，从而产生了不同的结果。

一 社会服务领域的治理情境：过渡治理情境

1978年以来，中国最大的事情当为市场转型，在市场转型的推动下出现了社会转型，在这个过程中，国家的作用是巨大的，社区在这种情境下发生了巨大的变化，社区治理情境也在发生变化。最为直接的机制是基层社会管理体系的改革，从单位制转向街居制、社区制。中国城市化、市场化与西方社会有着不同的路径，也产生了与西方社区不同的演变过程。中国的社会结构变革包括体制转型、市场转型以及其他一系列的改革，中国社区面对的情况显得更加复杂。

改革开放以前，中国的社会组织基本上是各种类型的单位组织（李汉林，2004：1）。在这种结构中，单位控制了个人的一切资源，使个人依附于单位，成为“去个人化”性格的单位人，而不是能够参与社会讨论的公民主体。政治组织与专业组织融为一体；国家的意识形态全面渗透到个人思想中，并控制、管理着个人生活的方方面面。所以，国家的大部分行为必须通过单位去传输，单位成为国家动员个人的强有力的中介，也是共产党对个人的组织化动员成功的体制因素。在城市里个人依附于单位，而在农村个人依附于农村公社，城乡二元格局形成并得到发展。单位（公社）是工作的共同体，对生活又有着强有力的控制。个人的荣耀与单位在社会中所处的位置息息相关，也只有通过生产出单位共同体才能够获得生存。如果回到滕尼斯原先的社区（共同体）概念中，中国改革开放前的单位、人民公社更为接近。如果谈论有空间意义的共同体，即最常使用的社区概念，1949年至今经历了三个阶段：20世50年代是第一阶段，单位和社区齐头并进，建立了街道、居委会制度等；60年代至1979年是第二阶段，单位社会全盛时期，社区沦落到城市社会的边缘地位；80年代至今，单位解体，社区取代单位成为基层社会管理的重要部分（徐琦、莱瑞·赖恩、邓福贞，2004：166～167），其重要位置越发加强，成为社会治理的基本单元。

党的十一届三中全会以来，中国确立了改革开放的方针，并逐步由“有计划的商品经济”过渡到“社会主义市场经济”。国家对市场经济的培育必然伴随着国家权力从经济领域的部分退出，这也带来了更多的体制外资源，而国家从社会中逐步退出（邓正来，2002）。单位与改革开放前的法定社区是被计划的社区，在政府的全权管理之下运作（徐琦、莱瑞·赖恩、邓福贞，2004：166）。单位制从新中国成立后到改革开放前对社会整合起了重要作用：政治动员、经济发展、社会控制；人与人之间关系非常密切，但也造成了不良后果：培育了总体性社会，个人则养成了依赖性人格（何海兵，2003）。在单位制还未完全消解的情境下，对城市社区整合与控制机制的分析实质上是沿着国家政府—单位组织—单位组织成员的思路展开的，对于以空间为基础的社区并没有太大的分析意义（李汉林，1993）。当单位制解体之后，则出现社会失范的问题，原本的依附关系被打破：个人从单位中释放出来，直接被还原为原子化的关系，尤其是商品房改革之后，个人进入陌生的商品房小区之中，更无所适从。单位制到社区制的体制改革是基层社会管理体系变迁的原点，自由的个人的发展更加重塑了国家与社会之间的关系。所以，单位制改革是使个人从共同体中解脱出来进入社会的过程；而街居制、社区制的构建则是使自由的个人重新进入社区的过程。

20世纪80年代，单位制逐步解体，街道体制改革是城市经济社会发展的客观要求，是城区综合改革的“突破口”（李慎，1988）。计划经济的改革一方面涉及市场的放活，另一方面要重塑基层社会管理，以保证社会的稳定。很大程度上，后者的建设为前者服务（孙炳耀、方明、王琦、王颖、李汉林，1988）。因此，基层社会管理体制从单位制转向社区制，是从计划的单位转向计划的社区的过程。前者体现为单位组织的控制，后者体现为街区治理组织的重建与能力的建设。在此过程中，城市街区权力经历了“社区行政建设”的过程，街区行政权力从一种虚拟状态向一级政府实体化转变的过程，促进了国家政权在全国范围内的建设（朱健刚，1997）。整体舆论认为从计划转向市场是国家从社会中退出的过程，但朱健刚认为社区内政府权力并未按“小政府、大社会”的方向缩小，反倒在重组的时候正在强化，权力中心正在由以往单纯的政府行政控制向半行政半自治的社区管理委员会过渡，导致街区内组织网络的变迁，可称为“权力的三叠组织网络”（街道办和居委会，社会中介机构，街道党工委）（朱健刚，1997）。这体现了国家-社会关系的变迁，以及国家在基层社会管理合法性的重建等话题。

社区建设是伴随单位制的改革而来的，社会环境转变、社会结构转型和社会需要变化导致原先国家对社会的强控制削弱，产生了很多社会问题，譬如老年人服务问题、青少年越轨问题以及许多需要社区配套服务才能解决的问题，这些问题本来是在单位中解决的，而现在由于社会转型，需要转移到社区中解决。王青山、刘继同把中国的社区建设分成四个阶段：①社区建设理论探讨阶段（1991年7月至1993年3月），以民政部部长崔乃夫在1991年7月5日第一次提到社区建设这个词为标志；②社区建设实践探索阶段（1993年3月至1999年3月），以民政部李宝库等人开展以创建“文明社区”为特色的社区建设活动为标志；③社区建设科学实验阶段（1999年3月至2000年11月），以北京、上海、广州等一系列的社区建设试点为标志；④社区建设全面推进阶段（2000年11月至今），以中共中央办公厅、国务院办公厅向全国转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志（王青山、刘继同，2004）。社区建设重点内容有社区环境建设、社区经济建设、社区文化与教育建设、社区治安与秩序、社区组织与队伍建设、社区法制建设和社区管理等，对街道、居委会委以重任（刘继同，1994）。

可见，社区建设是自上而下有计划的社会管理，而非强调社区本身的生成与发展。宋秀卿、项飚（1997）用“被动经纪模式”来说明街居制的建立与变化，街道与居委会承担起基层社会管理的职能，隶属于政府；社区建设伴随着政府在基层管理的权力的变化，从巨人变成权力的网络，对社会“原子”进行重组。他们认为，从单位制转向街居制，又转向社区制，目的是把街居组织由政府的“脚”变成社区居民的“头”，把简单的行政区划变成具有自我组织性和能动性的“地方性社会”，重构居民与政府的关系。杨敏（2007）把这种社区建设定位为国家治理单元（state governance unit）的建设，所谓国家治理单元，是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的基本单位。她认为，尽管在治理中国家承认市场社会中权力主体多元化，强调社区自治，但党组织和实际上受街道办控制的居委会组织始终是居于领导地位的社区权力组织，主导社区建设的微观运作。这种社区治理单元运作机制在于“行政吸纳社会”，即将社区自治机制纳入行政体制，通过吸纳和整合社会资源来推进国家基层政权建设（吴清军，2004）。何艳玲（2006）在广州乐街的研究中，也发现了同样的逻辑，即国家权威的重构，她提出了国家在后单位制时期通过“组织边界扩大化”与“组织去法团化”所实现的权威重构，认为国家依然可以将其力量渗透到街区乃至市民的日常生活。

因此，当考察社区治理时，学者们关注的是国家或市场权力在单位制结束之后如何重新进入社区及如何重构社区的问题，政府推动的社区建设是一种自上而下计划的社区。政府部门等构成了社区的外部控制结构，是“社区性”的重要维度（黄晓星，2011），国家与市民社会的宏观关系则通过政府部门与社区组织的互动体现出来。宏观的国家-社会关系在社区中的体现可划分为断裂论、嵌入论、粘连论三种关系形态（桂勇，2007），在转型期国家-社会关系呈现含混-谋略型的状态，在社区中体现为国家基层政府部门与其他社区主体的策略性互动行为（黄晓星，2013）。国家权力进入社区的策略大概可区分出三种：政府渗透与控制策略、政府与市场互动策略、政府培育社区策略（黄晓星，2013）。朱健刚、杨敏等人的研究已经指明以街道、居委会建设为主的社区建设是政府渗透与控制策略（朱健刚，1997；杨敏，2007）；政府与市场互动策略体现在对物业公司的培育中，如张磊等在对业主维权的关注中发现政策条例明显倾向于房地产开发商等（张磊、刘丽敏，2005；张磊，2005）；政府培育社区策略可见于近年来的政府购买社区公共服务。三种策略也体现了国家重新进入社区的三个不同阶段。与社区的外部控制结构相对应的是内在的社区共同体的形成与发展，往往跟社会的生产联系在一起，涉及社区权力结构变化以及公民权利的话题（黄晓星，2012）。

政府部门与不同的社区组织之间形成了新的基层治理网络，体现在社会复合主体的联合治理上（张兆曙，2010），不同主体在社区治理体系中占据不同的位置。近年来，和谐社会、社会管理创新等政策理念的提出使基层社会管理发生了变化，社区公共服务的供给方式从原先街道办事处、居委会为主、非正式组织为辅（高振荣、陈以新，1989；唐钧，1990）转向现阶段的政府与社区组织联合供给公共服务。政府购买社区公共服务逐步推广，2004年以来可视为中国社区建设的新阶段（黄晓星，2013）。社工组织、家庭综合服务中心在社区中的发生和成长将会对社区结构产生巨大的影响（黄晓星，2013）。

在转型时期的社会建设和社会治理中，社会服务组织承担了重要的职能，其作为治理主体被塑造出来。对于社会服务、社区工作的研究，首先是对社会服务组织的讨论，社会服务组织所处的社会情境影响了社会服务的生存和发展，而社会情境则受到所处政治环境的影响。不同层级、不同属性的政策执行者会对社会服务组织所提供的服务产生不同程度的影响，如宏观政策的“模糊发包”特征以及地方政府的风险控制与技术治理（黄晓春，2015）。关于治理体制的形成和运作的研究中，晋升锦标赛、共谋体制和行政发包制等更多的是对科层体制内的分析，如周黎安提及行政发包制是基于行政制和发包制的中间理想类型，是一种行政组织边界内的内部发包制（周黎安，2014a，2014b）；另外，自上而下的任务发包主要集中于经济领域，经济发展的绩效更容易相互比较，能够被分解及发包，因此压力也能实现从上到下的转移。当转向外部，以及转向社会组织和社会服务领域时，则呈现另外一番景象，如“模糊发包”（黄晓春，2015）。

第一，体制外部往往是被治理的目标对象，是权力需要渗透的领域。当解释地方政府的行为时，强风险约束环境是地方政府面临的治理情境；当解释社会组织行为时，地方政府的行为成为治理情境中的重要部分。政府出于目标聚焦和规避治理风险的考虑，将公共服务型社会组织作为重点发展的目标，在资源与合法性赋予上进行大力扶持。政府会对社会服务组织的服务进行限制和制度筛选，地方政府的权力也会渗透进入社会服务组织的场域（黄晓春，2015）。褚松燕（2008）认为目前政府与社会服务组织的关系主要有四种：政府主导型、第三部门主导型、二元模式以及协作模式。但地方政府对于社会服务组织的策略更多的是吸纳（朱健刚、陈安娜，2013），而非像基层政府般的共谋。从体制内外的区分来讲，部分学者所呼吁的“嵌入”（王思斌，2011；熊跃根，2006），在某种意义上是社会服务组织进入权力结构或体制的主动方面。

第二，创新社会治理是一种过渡形态。政府对于社会服务组织持一种含混性态度。社会工作的产生和发展是政府推动的结果。政府向社会服务组织购买公共服务（purchase of service contracting，POSC）是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务组织来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用（王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙，2012）。但在中国情境中，这种推动建立于“先观察”的基础之上。在政府购买社会服务过程中，政府与社会服务组织的关系按照理想模式，应该是一种平等的伙伴关系（刘承水、胡雅芬，2012）。在实际服务过程中，政府对于社会服务组织却持一种既支持又质疑的态度。一方面，政府购买公共服务的试点推动了社会服务组织的发展；另一方面，政府又质疑社会服务组织在社区内的相关服务。萨拉蒙笔下的合作伙伴关系理论不适用于中国情境（黄晓星、杨杰，2015）。在西方公共服务发展过程中，政府一方面“放权”，另一方面通过指标、职业考试等标准来限定社会工作所谓的专业服务。街头官僚所扮演的中间人角色可能会分离政治家与人们之间的联系，因此损害公共责任和民主（Scott，1997）。但在中国创新社会治理的过渡形态中，“放权”的基础是权力维持下的问题解决，一方面强调治理主体的多元化，另一方面又警惕社会组织发展壮大之后的非预期风险。强调治理创新的前提在于稳定性的控制，政府采用了新管理主义中的工具主义，加强风险控制。在西方语境下，新管理主义对公共性产生破坏；而在中国语境下，治理创新却是在公共性欠缺的情况下提防公共性的生长。中国不同层级的政府态度也不一致，宏观政策和地方政府政策也不能较好衔接，体现出不同政府部门治理的多重态度。

第三，社会服务领域的治理体制与经济领域不同。在经济领域，治理情境是强风险约束、强激励；但在社会领域，地方政府的治理情境是强风险约束和弱激励的不相匹配，因此出现“模糊发包”的治理机制（黄晓春，2015）。在社会治理创新的背景下，社会服务处于从社区建设到社区多元治理的转型过程中，政府购买服务即社会服务组织提供社会服务改变了政府主导社区建设的局面。不同于经济领域，社会服务组织所提供的社会服务存在以下几个特征：①社会服务难以被切割分解成不同目标，从而达到发包的目的，这难以通过清晰的指标来界定；②社会服务绩效难以衡量，各种各样的指标体系也很难获得较高的效度和信度；③社会服务难以在短时间内发挥作用，其对社区的影响需要在长时间中发现。这就导致不同地方政府对社会服务组织的评估有着较大的差异，而难以像经济任务那样以发展指标对待。以上特征构成了过渡治理情境的约束性条件，即地方政府对于社会服务领域的含混态度：一方面，希望社会服务组织能够在社会治理创新中发挥重要作用，创造行政“亮点”；另一方面，在维稳因素的影响下，地方政府会对社会服务组织提供的服务进行监督和控制。

政府购买服务制度促进了社会服务组织的发展，存在较大的外溢性，但同时存在促成和约制两种效应（徐盈艳、黄晓星，2015）。促成效应体现在社会服务购买的极大资源投入以及政策自主性方面，约制效应则体现在各种评估制度以及监控等方面。在社会治理过程中，社会服务组织的发展受到不同程度的限制。政策的模糊性、技术主义发展思路的盛行以及行政技术性目标时常主导着社会组织的发展逻辑等，导致中国社会组织发展的制度环境长期被锁定在较低水平的技术治理层次（黄晓春，2017）。

因此，在社会服务领域，治理情境与之前学界所分析的大相径庭。社会服务组织面临的是与体制内不同政府部门之间的关系，前者可能是积极嵌入，而后者则可能是吸纳或排斥。在最近几年的创新社会治理体制中，各地创新举措频出，政府部门则希望通过职能转移等激发社会活力，但同时以观望的心态注视社会服务组织的发展动态。社会工作参与社区治理能够促进社区治理创新，形成新的治理结构，倡导新的治理理念，形成新的治理机制，形成可发展的治理结构和实现社会治理的功能（王思斌，2014），而这需要进一步从专业化和社会服务组织的行动等角度来解释。

二 政社关系的变迁与社区治理

社区治理创新要求治理主体多元化，尤其是在政府主导下社会协同和公众参与的作用，治理主体的合作是社会服务供给的重要机制。社会服务组织在不同国家面临着不同的情境，并产生了不同的发展态势，其中重要的情境变量有生态变量、公共政策结构、跨部门之间的关系等（DiMaggio & Anheier，1990），尤以政府和社会服务组织之间的关系为重中之重（Gidron，Kramer，& Salamon，1992；Najam，2000；Young，2000）。

（一）西方社会中政府和非营利组织的合作伙伴关系

在英美等发达国家，社会服务组织与政府组织的关系可从四个方面进行论述。

其一，社会服务组织存在作为社会主体的独立性要求。社会服务组织是非营利组织的一部分，西方非营利组织的发展代表着独立的市民社会的存在，市民社会与国家的分界对于西方维护自由的概念来说至关重要（泰勒，2005），突出市民社会与国家的相对自主性（希尔斯，2005）。独立和对立的立场体现在非营利组织和政府之间的关系中则是一种“二元论”（Dualism）的关系模式，二者处在张力和冲突之中（虞维华，2005），非营利组织往往被建构为依附于或反对国家的立场（DiMaggio & Anheier，1990）。

西方非营利组织的发展建基在西方强大的市民社会土壤之上，使得“国家的正式界限之外，保留一片组织化的私人行动空间”（莱斯特·M.萨拉蒙，2008：11～12）。在西方的市民社会理论中，国家是一套密切关联的政府机构，市民社会则是大量的自愿的公民团体，享有不同程度的免受国家控制的自主权（福克斯，2008）。

市民社会理论作为西方的舶来品，它的发展离不开西方资本主义发展的语境。从市民社会早期的理论来看，黑格尔与洛克的思想起了很大的作用，并成为市民社会理论讨论的素材。黑格尔认为“市民社会”处于家庭与国家之间的地带，不只与野蛮或不安全的自然状态相对应，而且与自然社会（家庭）和政治社会（国家）相对应。他认为“国家高于市民社会”，市民社会虽独立，却不自足，需通过国家来解决这种不自足（邓正来，1998）。而洛克则认为社会外在于国家，政府只是社会的一种信托（泰勒，2005），他认为权利和特权具有市民社会基础的本体论地位（塞利格曼，2005），从个人有权利摆脱国家的控制，甚至有权利干涉国家的发展这种公民权的视野来行事（马歇尔，2007），这也伴随着西方公民权利争取的过程。西方国家-市民社会的权利、义务关系不断地向前发展，公民权利、政治权利、社会权利等因素通过法律确立下来，而司法的独立性使这些权利和义务得以贯彻、落实。

市民社会与国家的分界对于西方维护自由的概念来说至关重要，突出社会与国家的相对自主性（泰勒，2005；希尔斯，2005），社会必须具有相对于国家的自由行动的权利。市民社会理论强调与国家的矛盾，而葛兰西认为市民社会是国家的延伸，并成为国家的坚强壁垒（葛兰西，2000）。市民社会经历了资本主义长久以来的发展才得以成形，但哈贝马斯并不认可市民社会是国家的延伸，而认为国家与社会的分离是公共领域得以出现并发挥作用的根本要素：“对于我们的讨论来说，国家和社会的分离是一条基本路线，它同样也使公共领域和私人领域区别了开来。”（哈贝马斯，1999：35）公共领域的逐步消失是国家-社会关系的矛盾表现，在国家社会化抑或社会国家化的进程中，国家对社会的干预使私人利益冲突日益集中在政治层面，而无法独立面对市场的、由私人组成的利益集团不断进行的集体政治诉求（郁建兴、周俊，2002）。西方国家在20世纪70年代之后又经历了两次国家-社会关系的调整，这反映在撒切尔和里根的新自由主义执政思路以及克林顿上台之后社会民主主义的重新回归上。这表明国家-社会关系在不断地调整，在寻找适合当时宏观背景的一种方式，而这种方式也是在不断变化的。

这些讨论的基础是西方非营利组织发展的治理情境，强调非营利组织的独立和自主。在公共服务领域，西方世界的政治话语强调“公共部门与私人部门之间、私人机构与国家机构之间根深蒂固的冲突”（莱斯特·M.萨拉蒙，2008），这种冲突的中心也会随着社会组织的发展由政府与私人营利部门之间的关系推及政府与社会组织之间的关系。

其二，作为伙伴关系的资源获取与相互依赖。Young（2000）认为不同国家政府和社会服务组织关系不同，他对以往的理论进行概括，总结出三种理论视角：①作为政府的补充（supplements）独立运作；②作为补足（complements）与政府形成伙伴关系；③卷入与政府之间的相互责任（mutual accountability）的一种对立关系（adversarial relationship）中。不同的关系类型导致不同的组织策略及行动结果，Najam使用目标、策略或手段两个维度对政府和非营利组织之间的互动进行交互分析，形成四种模式：相似手段和相似目标、相似手段和不同目标、不同手段和相似目标、不同手段和不同目标；而相对应导致四种结果：合作（cooperation）、冲突（confrontation）、互补（complementarity）、笼络吸纳（cooptation）（Najam，2000）。不同的模式基于政府和非营利组织之间的相互权力关系，如在服务资金筹集和服务实际提供中到底是哪一方控制了支配权，或者是相互之间的合作（Gidron，Kramer，& Salamon，1992）。区分伙伴关系的重要维度是社会服务组织和基金的关系类型，Hardina等（2007）概括出资源交换的协商关系、联合的伙伴关系、选举、权威获取资源和代表边缘群体抗议五种，并认为联合的伙伴关系是较好的方式，但取决于资源的分配、目标的实现方式等。在英美等西方资本主义国家，面对的情境从原本国家与市民社会的相互独立向现阶段的跨部门合作的伙伴关系转变，不同部门之间的边界也从原先的独立、清晰转变为现在的消弭。

前两种分析进路往往可归入“二元论”和“整体论”中。Kramer等认为二者之间的关系总体来说是从冲突转向合作（虞维华，2005）。20世纪70年代之后，随着全球化特别是新管理主义和新自由主义的盛行，以英、美两国为代表的福利国家开始采取削减福利政策，而许多社会问题跨越了国家职能部门和社会组织服务领域的界限，需要通过部门间的合作才能提高问题解决和公共资源利用的效率。到了1975年，美国政府已经取代私人捐赠成为非营利组织最大的捐资方（DiMaggio & Anheier，1990）。在这种情境下，原先针锋相对的国家-社会关系不再适用，新的“公共治理”理论开始出现，它是既强调事前的利益表达、事中的协力治理，又包括事后的风险控制的全程机制（周晓丽、党秀云，2013）。但这种全程机制的开展往往需要政府部门与社会组织通力合作，从而需要消弭原先分隔且对立的国家-社会边界，强调在服务传递过程中的跨部门合作。通过模糊边界，政府企图降低日常交易成本，促进市场内组织的相互依赖（凯特尔，2009）。政府作为买方提供经费，NGO（非政府组织）提供服务，另外也强调NGO作为“政策企业家”，影响政策的制定和实施（Najam，2000），但组织也要保证自身不被合作伙伴俘虏（凯特尔，2009）。现阶段，公共、非营利和营利企业之间的界限（lines）已经不清晰，“公共性”（publicness）被视为一个连续变量，而非类别变量（DiMaggio & Anheier，1990）。

在对伙伴关系的分析中，萨拉蒙是代表人物之一。很多学者认为政府的支持应该是被避免的危险，但萨拉蒙认为这恰恰反映了政府与非营利部门之间伙伴关系的建立，国家政府和很多其他部门之间形成了联盟网络（莱斯特·M.萨拉蒙，2008）。非营利部门与政府之间往往存在较多的共同目标，进而可能达成Najam所论述的合作，并且这种合作往往可能达成一种相互依赖的关系。在里根政府自由主义的改革背景下，这种伙伴关系被破坏，而非营利部门越发商业化，萨拉蒙对这种破坏表示担忧，并期待伙伴关系重新运作（莱斯特·M.萨拉蒙，2008）。对第三方治理和伙伴关系的分析基于对以往的政府和非营利组织关系的独立性的评述以及对现阶段非营利部门/志愿部门独立性逐步丧失、政府在公共服务领域中占据主导和支配地位的讨论（Nisbet，1953），重构了这些分析和讨论的悲观色彩，转而认为这成为公共服务提供的有利方式和机制。伙伴关系填充了原先国家与社会相对独立的空间，而将边界问题重新带入公共议题，明确政府部门和社会组织等的权责。这种伙伴关系发挥作用的基础是在政府和非营利组织权责明晰的情况下谈合作，在责任厘清的前提下谈责任共享，力图达成资源整合，提高公共服务的效率。

其三，作为专业化区分的专业关系。边界定义了系统和决定了不同系统之间的关系，边界为专业角色或工作位置所决定，自主权越少，组织越难以管理自身的边界（Schneider，1987）。技术环境是专业服务组织存在的基础，如律师、医生、社会工作者等在公共服务中都守着各自的专业边界。从专业功能的角度来看，社会工作的社会功能是跨系统转换（intersystem translation）（Abbott，1995）。不管从专业化还是社会工作从事的社会服务来说，边界都是核心的概念。

在社会工作领域，专业边界议题往往作为伦理研究的核心，旨在强调社会工作者的专业职责与其社会的、性别的、宗教的或商业性的关系之间存在的实在的或潜在的冲突，也就是对社会工作者与服务对象之间的关系问题所进行的探究，回应的是社会工作的专业性问题。具体到社会工作专业服务层面，“双重关系”或“多重关系”往往又是社会工作伦理研究涉及最多的，具体而言，主要包括五个类别：①亲密关系；②个人利益的追求；③专业社工对于自身情感需求的回应；④利他的手势（altruistic gestures）；⑤对于非预期情形的回应（Reamer，2012：15-19）。这五个类别是分析社会工作者与案主之间边界的主要议题，旨在强调社会工作者的专业职责与其社会的、性别的、宗教的或商业性的关系之间可能存在或实际存在的冲突（Reamer，2003），回应的是社会工作专业性问题，强调服务供给过程中社会工作者的专业性，包括资格限定与专业服务技术。但这种专业性是以西方“个人-社会”两极分化的社会结构为依托的，要么强调个人的价值、权利和责任，要么强调社会的责任和功能（例如，比斯台克和戈登价值说）（Gordon，1965），所以在专业关系与私人关系之间比较容易确立清晰的边界。

而在服务供给过程中，社会工作者常常会陷入“双重关系”或“多重关系”困境之中，即社会工作者与案主产生了朋友、雇主、师生、商业伙伴甚至性伙伴的关系（沈黎、刘斌志，2006）。即便该专业边界较为脆弱，西方社会工作也发展出一系列管理边界的原则。

第一，在与服务对象的关系中，要警醒并承认与服务对象之间可能存在的实在或潜在的利益冲突。

第二，为了辨别相关的边界问题和提供可能的建设性观点，社会工作者应该询问服务对象和督导，以及搜索相关的文献（如规则、伦理守则、机构守则等），以处理好边界与伦理问题。

第三，设计一个处理边界问题的行动计划，并尽最大可能保护案主。

第四，收集并整理所有处理边界问题步骤的讨论、咨询、监督等文件。

第五，发展出一个监管行动计划执行的策略（Reamer，2012：19-23）。

但以Reamer为代表的学者对于社会工作专业边界的关注是在以美国为主的西方社会背景下，社会组织具有独立的地位、专业化程度较高的情境之中，案主对于社会工作者的认识和理解依赖于高度的制度化环境，它对于社会工作者职业、权利、伦理守则等的解释长期植入西方社会之中，西方社会可以不必付出较多的努力与案主进行交流以取得信任（Reamer，2003）。

所有专业关系中都存在权力的不平衡和潜在的歧视与剥削，边界的提倡和建设则是为了保护服务对象避免该伤害（O’Leary，Tsui，& Ruch，2013）。社会工作的专业边界借鉴了很多医学的边界的观点，以往的边界责任往往强调社会工作本身，强调边界是什么，但并不强调边界如何被生产出来。而现阶段要转变该视角，转向边界的联系而非分离，强调相互性（mutuality）（O’Leary，Tsui，& Ruch，2013），也有强调社会工作专业精神与本土文化的冲突，而考虑专业边界模糊化处理的（Lavallée，2010）。

其四，作为边缘群体代表的联合诉求。社会工作的重要价值观是服务和社会公正等，代表弱势群体发声，这要求社会工作者能够斡旋于不同社会主体之间，争取社会资源为案主服务。从功利主义路径分析，社会工作是一个间隙（interstitiality）的职业；从生态路径分析，社会工作是专业系统中一个复杂的防守区域（a complex defended turf）；从网络-建构路径分析，社会工作来源于一系列社会“边界群体”中（Abbott，1995）。当案主的问题来源于社会，而未能获得资源分配时，社会服务组织将代表边缘群体进行抗议（Hardina，Middleton，Montana，& Simpson，2007）。

Henderson等指出，社区工作从“工作者中心”转向“我们中心”，突出社会服务组织的集体社会方面，将社区工作置于群体、组织、专业的边界之上，社会服务组织往往希望跨越边界，而达到推动社会改变的目的，但因为涉及与外在于社会工作的政治之间的关系、其他志愿主体的行为及对社会工作的重新界定等问题，社会服务组织（社区组织）与环境之间的边界难题（dilemmas）则显得尤其重要（Reisch & Wenocur，1986）。

可见，西方社会服务组织与政府的关系从原先的边界清晰转向跨部门合作，社会治理立足于国家-社会边界清晰的前提之下，强调公私部门之间通过跨部门合作的方式结成“伙伴关系”，集中解决公共资源匮乏与复杂的社会问题，在该情境下伙伴关系能较好地发挥作用。

（二）中国社会情境下政府与社会组织关系变化

但是，中国面临着与西方不一样的情境。西方社会服务组织处于从边界清晰到边界模糊的过程中，而中国社会服务组织则寻求从边界模糊走向边界清晰。伙伴关系理论不适用于中国情境的社会组织发展，已有的中国社会组织研究也很难回应该议题。

首先，组织独立性和能力建设问题。中国国家与社会之间一直处于一种模糊关系中，在中国的历史发展中，国家与社会的关系一直维持着一种微妙的均衡状态，国家与社会的边界分立并不是绝对的，二者有着实质性的关联（杨念群，1998）。中国从未出现过全国性的市民社会（邓正来，1998），长期政社合一使得国家-社会关系模糊不清、边界混乱。在社会服务组织的发展中则体现为独立性的议题。1998年出台的《社会团体登记管理条例》关于业务主管单位和登记单位的限定、社会组织的分类控制实质上是政府和社会组织边界混合的体现，双重监管导致社会组织长期的发展孱弱以及政府和社会组织的责任不清、发展混乱等（王名、刘求实，2007）。在中国多重制度逻辑下，社会组织在强制机制、规范机制、认同机制的共同作用下，出现独立性和自主性的两个重要维度，进而出现社会组织的依附性自主（王诗宗、宋程成，2013）。社会组织的能力弱是学界指出的很重要的问题（王名等，2014；王思斌，2007a），要用一种发展性社会政策来发展社会组织（王思斌，2007b）。伙伴关系理论的前提假设——独立性和非营利部门自身的壮大——在中国情境中并不存在。

社会组织的发展是衡量社会发育程度的一个指标，社会组织是构成第三部门的主体（管兵，2013），伴随着社会的不断发展与政府改革的不断深化，“社会治理”在转型期社会发展困境的政策性文件中出现，治理意味着多重主体参与公共事务的过程（俞可平，1999），强调政府、市场企业、社会组织等各司其职，有着各自的角色和任务，同时也保持一定程度的模糊性和合作性。社会组织主要通过利用社会资源参与到公共事务管理过程之中。但不同治理主体难以平等参与到社会生活的不同领域，政府依然处于核心地位，社会组织在承接政府购买社会服务的过程中处在依附地位，规则也在发生变化。受到新自由主义和新管理主义影响的中国社会所强调的“社会建设”与“社会治理”被作为一种政治诉求登上社会舞台，其也强调公共服务供给和社会问题解决效率。

其次，资源获取与单向依赖。近年来，随着公共服务民营化趋势高昂挺进，中国社会组织在政府购买服务的制度框架下出现“爆炸性”增长趋势，总体上呈现为在曲折中不断增长、突飞猛进的过程（王名等，2014）。政府的资助是社会组织发展的重要原因。但在委托购买公共服务过程中，政府与社会组织之间的信息极不对称，政府不能观测到社会组织的行为，制度、价值和文化共享具有一定的滞后性，从而社会组织在界定自身定位与建构同政府关系时对规则的运作空间大。“国家控制社会”的国家-社会关系尚未改变，而是以一种“非政府”的方式在新的经济环境中对社会进行全面控制，即“分类控制”体系（康晓光、韩恒，2005）。萨拉蒙认为政府资助并没有削弱非营利部门的独立性，其中一个原因是美国的私人捐赠基础（莱斯特·M.萨拉蒙，2008），但中国现阶段社会资源不足，公有产权薄弱（王名、刘求实，2007），这导致了社会服务组织的单向依赖。在制度上，社会服务组织也基本未取得向社会募捐的资格。

最后，社会服务组织专业边界与中国文化。社会服务组织面临极大的“专业化的压力”，与其他组织区分开来，以获得捐赠者的认可（康保锐，2009）。但社会服务组织专业边界明晰的重要前提基础是独立的公民个体和契约，美国社会工作伦理守则中过度强调边界由美国社会文化特征决定。但中国文化强调人情、面子、“仁”、“义”、“礼”等（沈毅，2007；阎云翔，2006；翟学伟，2004），有着自身的规则。社会工作专业制度要求社会工作者及社工机构维持与案主、同事、其他机构等的边界，但中国情境下的专业社会工作常常需要打破这种界限以提供专业服务。

中国社会结构是以“家”为纽带进而形成的“个人-家庭-社会”的三级格局，中国庞大的“家”文化在联结个人与社会的过程中发挥了根基与支配的作用（笑思，2001），所以中国社会对于“关系”的界定往往不能像西方社会那样在“专业关系”和“私人关系”之间划分出相对明显的界限。相反，中国是一个重视亲情联结而缺乏界限感的社会，强调亲疏远近而非边界。因此，中国专业社会工作的开展常常需要借助于“私人关系”，它是基于传统的“人情、人伦和人缘”三位一体的人际关系模式（刘志红，2003），比如在强调情感介入时，西方社会工作伦理强调有限度的介入，而中国情境下的专业社会工作则主张高度情感介入，认为现阶段本土社会工作实践专业关系的特点是“高度情感卷入、有条件的接纳、案主自决的适当介入和时间上的延展性”（李同，2011）。

因此，中国社会服务组织面临二重的“去边界化”情境：国家-社会关系（制度环境、社会治理制度）及服务对象所处的文化（技术环境、专业边界）。由于社会情境不同，以萨拉蒙为代表的第三方治理和伙伴关系理论不适用于中国政府购买公共服务和社会组织的发展。但通过社会服务购买、政府资金注入，原本模糊的政社关系产生了间隙，从而促使边界产生、变化。而边界的议题尚未被学界充分重视。中国社会工作学界的主流观点是“嵌入式发展”（葛道顺，2012；王思斌，2011），包括“政治嵌入”和“体制嵌入”（熊跃根，2006）等，强调社会工作机构融入本土情境，但这种发展很容易忽略社会服务组织本身的独立性、能力建设及服务的价值要求。另一种声音强调街区的吸纳，表现为社会组织被吸纳到国家行政框架体系内，出现“外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化”的尴尬局面（朱健刚、陈安娜，2013），反映了社会组织作为非营利组织本质要求的偏离。当强调社会工作发展，而不谈及社会工作的价值本质时，很容易陷入社会服务组织作为工具的一面，忽视其赖以生存的价值理性（DiMaggio & Anheier，1990）；但过度强调街区吸纳和控制的一面，又将社会服务组织置于对立面，忽视了其能动性及发展的可能性。