第一节 西方列强入侵与晚清政府应对

近代西方国家在完成工业革命后，工业品的生产由自产自销的手工作坊制向以全球市场为导向的机械化工厂制转变，各国工业品的产量持续增长、扩大。本国无力消费掉产品，纷纷向外输出，以维持企业的再生产和扩大再生产。已完成工业化的国家的工商业者认为，世界上人口最多的中国存在着潜在的、巨大的消费市场。于是，作为西方国家工商业者组织的商会，积极协助本国政府侵略中国。

一 西方各国商会及在近代中国的侵略活动

（一）西方各国经济变革与商人组织重构

18世纪中叶后，西方各国开始了工业革命。此后，西方各国的经济形式发生了一系列变化：

首先，西方各国逐步建立起工厂制生产模式。该工业生产模式最先由英国开始，然后在法、德、美、俄、日等国家推广。在工业化以前，作坊制、家庭制生产模式，投入的机器设备有限，雇用工人较少或无雇用工人，企业规模较小，产品数量不多，主要满足于国内消费需求。工业革命后，工厂制生产模式需购买建厂土地、机器设备、动力设备、大规模采购原料和雇用相当数量的工人等，企业投入资本较大。例如，1784年，奥德诺在安德顿一个工厂的总资产竟高达2636英镑[1]。1786年，大卫·戴尔位于新拉纳克的工厂投保资产为 4800 英镑；1788 年，卡特赖特位于瑞特福德的“革命工厂” 的投保资产为 13000 英镑。工厂的建立需要大规模投入资本，因金融机构数量较少及金融信贷方式落后，企业融资受限，企业的数量不多。例如，在18世纪80年代到19世纪中叶，是英国棉纺织业发展高潮期，仅产生了934家棉纺织厂[2]，且有些工厂还是由同一个企业家投资创办。例如，英国棉纺织业企业家阿克莱特，一生创办了诺丁汉工厂（1769年）、克莱姆福德上工厂（1771年）、克莱姆福德下工厂（1777年）、克利斯布鲁克工厂（1779年）、贝克威尔工厂（1782年）、沃克斯沃斯工厂（1783年）、麦森工厂（1784年）、麦特劳克（1784年）、罗彻斯特的杜韦河工厂（1782年）、埃斯波恩工厂（1781年）、伍斯特郡工厂（1783年）等[3]。尽管工厂的总体数量不多，因运用机器设备进行生产，产品数量庞大，除供给本国消费外，还有大量产品输入国际市场。以英国棉纺织品的产量为例，1730年，英国棉纺织品的出口额为1.3524万英镑，到1797年为258.568万英镑[4]。在约70年的时间里，英国棉纺织品出口额增加近190倍，这期间正是英国棉纺织业工厂制建立时期，说明近代工厂制生产模式提高了棉纺织品的生产效率，产品数量大增，必须开拓更广阔的市场来保障企业连续生产或扩大再生产。

其次，产品面向国内外大众。在作坊制、家庭制生产时代，由于是手工生产或半机械化生产，生产效率不高，产品数量有限，消费这些商品的群体主要是富有经济实力的国王、教士、贵族、商人、银行家等。工业化以后，产品结构转向社会大众，产品价格相对较低，使消费者的数量扩大，特别是机制棉纺织品。以英国棉纱、棉布的出口为例，19世纪初期，英国向亚洲的中国和印度出口大量的棉纱、棉布。其中，英国输入中国的棉纺织品数量急剧增长，1825—1826年，英国输华棉纺织品价值1895两，1831—1832年增至36.0521万两，1833—1834年达45.1565万两[5]。输入印度的棉纱、棉布的总价值在1860年仅为1169.8928万英镑，1870年上升到1627.1216万英镑，1880年约合2049.8707万英镑，1890年约合3165.2042万英镑，1900年约合3058.1955万英镑[6]。机制棉纺织品价格低，又舒适保暖，深受世界各国普通民众喜爱，这为工业品输入全球市场奠定了消费者基础。

最后，生产与销售分离。在作坊制、家庭制生产时代，企业主是生产者，也是销售者，生产与销售融为一体。在工业革命后，工厂制企业生产的产品数量较为庞大，生产者再也不能自产自销，必须把产品的流通分割给商人来完成。1788年9月24日到圣诞节，奥德诺工厂共卖出了400英镑的货物，一半的货物销往诺丁汉的商店和曼斯菲尔德的麻布商号，1/4出售给了国王街一个丝织品和棉麻织物织造商[7]，这表明工厂只负责生产，产品的流通、销售由商人完成。因企业主、商人处于同一利益链条上，他们开始结盟，组建新的组织——商会。在工业化以前，西方国家的商人组织是行会。行会也称“基尔特”，它是欧洲中世纪城市手工业者上层和商人为垄断经营，在联合、联盟的基础上，通过制定并遵守所订行规为条件而建立的商人组织，可分为手工业行会和商人行会。手工业行会是指从事同一种手工业的行东（师傅）组建的组织。从掌握技术水平的视角看，行会的会员大都是本行业中拥有较好技术的工匠或匠师。从生产组织的视角看，行东（师傅）实际上是从事某一产品生产的作坊主或雇主，管理着帮工和学徒，具有师傅和雇主的双重角色。尽管在生产活动中，行东也参加劳动，但行东与帮工、学徒之间实际上存在雇佣关系和经济利益冲突。行会的行规规定：学徒必须跟着师傅学习2—3年[8]，通过同行行东的技术考核，成绩合格者，可升为帮工。在学徒期，学徒们的劳动是无偿的。为能长时间占有学徒的劳动收益，行东把学徒的年限延长至4—7年[9]。学徒在取得帮工资格后，再经过3年的无偿工作[10]，制造出同行行东公认的“杰作”，才能获得师傅的资格。在技术、品行、道德考核合格，交纳入行费，花钱招待同行并经领导机构批准后，帮工便可上升为匠师，独立开业，成为行东。无论是学徒还是帮工，与师傅之间表面上是师徒关系，但实际上存在着雇佣关系和经济关系，师傅以传授技术作为支付学徒、帮工的劳动工资，师傅则无偿占有学徒或帮工的部分或全部劳动产品的报酬。因此，手工业行会是技术工人阶层中的上层人士的团体组织，体现工人阶级上层对下层的雇用与剥削关系。依据生产或经营产品的不同，行会的名称不同。在佛罗伦萨有公证人、银行家和钱兑商、呢绒布商、医生和药剂师、屠夫、鞋匠、铁工、皮革工人、石匠、葡萄酒商、烘面包工人、油脂商、猪肉屠夫（与一般屠宰分开的专业）、锁匠、武器匠、马具匠、马鞍匠、木匠等行会[11]。

商业行会是商人的团体组织，历经了发展壮大的过程。在商业行会成立初期，商人行会仅是同一城市的商人为垄断该城市的商业经营权与贸易权而组建的组织。到中世纪早期，不同城市之间、不同地区之间的贸易以及国际贸易的发展，从事跨境买卖成为较为赚钱的事业。然而，欧洲封建割据造成关卡林立，税目繁多，加上盗贼横行，商人为了交易和买卖安全，自发组织起来结队而行，进行武装护送[12]，商人行会产生。到11世纪，不同城市的大商人在结伴而行的基础上，开始组建商人公会。加入公会的商人可以获得公会的保护和贸易垄断权。例如，汉莎同盟是由弗兰德南部城市的商人组建，到14世纪，成为一个涉及欧洲80个城市的商人公会组织[13]。从商人行会的发展来看，商人加入行会主要是获得某地的商业经营权、贸易垄断权以及获得行会的保护。因此，商业行会的宗旨并不是致力于本地区工商业的发展壮大。

工业革命以后，工业化国家的工商业发生了根本变化，需要新的商人组织与之匹配，从而使得西方各国工商业者的组织发生质变，其表征有两个方面：一方面，商人行会和手工行会开始融合为一体。在工业革命以前，商人和手工业者被分割在两个不同的组织内，作为生产者的行东被限制在手工业行会内，从事经营、贸易的商人凝聚在商人行会内。究其原因，工业化以前，商业建立在农业和农村手工业的基础上，与城市手工业间缺乏联系或联系不够紧密。因此，手工业者与商人可以组建不同的行会组织。工业革命后，制造业成为商业是否繁荣的基础，为商业、贸易生产出物美价廉的多样性商品。商人想要获得经营贸易品，必须与企业家联合，形成相互依赖又相互独立的关系。另一方面，商人组织的职能重构，由过去的限制竞争、垄断区域市场、欧洲市场转向协助本国政府、工商业者向全球进行经济扩张，追逐世界市场。工厂制生产模式依赖世界市场，而商人可以利用商业网络把分散于世界各地的原材料购运给生产商，也能把工业品运销到世界各地，这种工、商业之间的依存关系使得企业家、商人联合，组建包含工业制造者、建筑者、商人的组织——商会。

商会起源于法国。1599年，法国马赛市众商人公举同业者4人为委员，自发组成了世界上第一个商会，以后法国各地区商人竞相效仿马赛商人之制，组建商会。继法国之后，欧洲、美洲、亚洲等国家的工商业者纷纷组建商会，商会开始在全球推广。德国于1665年设立了第一个商会即汉堡商会。1768年，英国第一个商会在泽西岛成立。1876年，美国纽约商会成立。1878年，日本商会在东京、大阪、神户三地成立，初称“商工会议所”，后相继改称“商业会议所”“商工会议所”。各国商会建立后，对内发展地区经济，维护工商业者的利益；对外发展贸易，协调本国工商业者与贸易国家或政府之间的关系。

（二）西方各国商会对中国的侵略活动

为获得在中国进行自由贸易的权利，西方国家的商会积极游说本国政府向中国开战。西方各国完成工业革命以后，产品数倍增长，远远超出了本国市场需求，为维持企业的生产或扩大再生产，就需把产品推向全球市场。其中，人口众多的中国被认为具有巨大的市场。例如，英国商人们认为中国为英国制造业提供了一个销量庞大而又迅速扩张的市场，同时又为印度的出产提供销路，众信其数达三百万镑[14]。但是，晚清政府推行广州“一口通商”制度，抑制了西方各国工业品的大规模输入。为打开中国市场，西方各国的商会积极游说本国政府与晚清政府进行谈判，取消公行制度，实行自由贸易制度。在取消公行制度的诉求遭到晚清政府拒绝后，西方各国商会又积极游说本国政府向中国开战，并策划战争方案。例如，1839年，英国伦敦印度中国协会（商会）向英国外交大臣巴麦尊提出处理中国问题的方案：“迫使满清政府屈服的武装力量可以包括一艘主力舰、两艘大型巡洋舰、六艘三等军舰、三四艘武装轮船，船舰载运陆上部队约六百人，以炮兵队为主，以便进行必要的陆上协作，这就够了。”[15]这成为英国发动第一次鸦片战争的作战方案。

在利用坚船利炮打败晚清政府后，为扩大在华经济权利，西方各国商会积极策划谈判内容与方案。以英法为首的西方国家常采用发动战争打败晚清政府，然后再与其谈判的方式来获取政治经济权利。因扩大在华经济权利与西方各国工商业者的经济利益息息相关，因此，在谈判前，西方各国商会积极收集国内工商业者与在华工商业者企图在中国获得的政治经济权利，并及时呈报给本国谈判代表，由本国谈判代表与晚清政府交涉。例如，1902年，中英之间进行修订“商约”谈判，英国谈判代表詹姆·马凯在赴华之前，便详细听取了英国各商会的意见。又如，在中英修订“商约”谈判之前，“和明商会”的成员朝夕聚会集议，“凡商税行船诸事……平日既考求明白，临时又咨访精洋”[16]，在达成共识后，积极向詹姆·马凯提出，在华的西方各国工商业者希望在中国获得的各项经济权利。因英国各商会与“和明商会”在谈判之前策划好了谈判内容，中英“商约”谈判一开始，英国谈判代表詹姆·马凯便提出五项具体议约诉求：（一）在沪英商纱厂凡用华棉准免厘金、落地等税，凡用进口棉花仅纳内地运送半税。（二）新议税则如确定从价值百抽十，应包括销货税及内地运送半税在内，不得比此更重。（三）所有已纳进口关税的英国货物，不论运至中国何处，应免各项税捐。（四）进口棉花应免纳税。（五）华商纱厂所享利益不得优于外商纱厂。[17]

西方各国商会还对中国各地的交通、物产种类与产量、矿产分布与储量等进行详细考察，以充分掌握中国的经济信息和资源分布概况，并根据各自国家的利益需求，在中国建立殖民据点、势力范围。例如，1895年，法国里昂商会联合巴黎、鲁昂、埃彼纳勒、兰斯、圣埃蒂安、勒阿弗尔、马赛、波尔多、里尔、鲁贝、罗阿等12个重要城市的商会组成商务考察团，沿红河河谷而上，经越南老街进入中国西南，对滇、黔、川、广西四省进行全面考察[18]。经过长达三年的考察，法国掌握了我国四川、云南等省的养蚕、缫丝、茶叶等的生产状况，云南锡、铜矿藏分布与开采情况；掌握了西南各省与香港、上海两大商贸中心之间的物流运输状况；川、滇、黔、广西等地交通运输、商道、风土民情、城镇集市数量及分布、外贸等信息。法国商会通过对西南地区及广西的考察，收集了大量的经济、交通情报，为法国在云南地区开采矿产、设立商行以及修建滇越铁路提供了详尽的信息。

西方各国商会还制定行规以此打压中国各行业的崛起、发展。在华的西方各国商会制定所谓的“行业标准”来掌控中西贸易中的交易规则、交易品等级、质量标准等的话语权，遏制中国各行业的发展。国际行规是国际同行业者制定的行业规范和约束同行业的规章或制度。在国际市场上，谁掌握行规的制定权，谁就在行业的国际发展中拥有话语权。因此，各国的工商业者都力图率先制定有利于本国行业发展的交易规则、工艺流程、技术条件的行规。随着近代中国被迫对外开放，通商口岸兴起了大量的洋行、洋企。为了在与中国工商业者的竞争中取胜，洋行、洋企联合组建在华洋商会，并制定各行业规则，以掌控中西贸易主导权，打压中国各行各业。据学者吴义雄研究，广州的洋商会仅在1837—1838年制定的商业规则就达18个[19]。在这之前，中国与西方各国的贸易中，行规主要由中国的行会制定，中国工商业者在中西贸易中处于有利地位。然而，随着在华洋商会制定、掌控各业行规，中国工商业者在中西贸易中处于被控制、被遏制地位。比如，中西茶叶贸易中以次充好问题的处理，中商制定的规则是损一赔二，如一箱劣质茶却支付了优质茶的价格，中国商人须赔两箱优质茶叶。广州洋商会制定的《关于茶叶贸易中因以次充好的欺诈行为造成的损失向中国行商索赔方法的规定》，改为由中国商人按实际损失赔偿，并按照优质茶叶的市场售价，按每月1%的利率支付利息，直至事情解决之时；或是由中国商人按照票据交易的实时汇率支付赔偿金，而不支付利息[20]。可见，洋商会制定的“茶叶赔偿原则”，惩罚性较强，且赔偿额带有无限性。

西方各国的商会协助洋行掌控中西贸易议价主导权。在鸦片战争后，为便于在中国销售工业品和收集原料，西方各国工商业者开始在各通商口岸设立洋行，洋行数量激增。在第二次鸦片战争以前，在中国设立的洋行仅40家左右[21]。随着通商口岸开设增加，洋行数量急剧增长，到1872年达到343家，到1892年达到579家[22]。其中，在交通发达的上海，更是洋行林立。1844年，上海仅有洋行11家，到1847年达到24家，1876年为160家，1884年为245家[23]。在开设洋行的同时，一些外国商人开始在中国通商口岸兴建进出口商品加工厂、船舶维修厂，开设银行。1845年，英国商人在广州设立柯拜船坞[24]，开启了外国人在中国直接创办企业的先例。此后，外资企业的数量快速增长，到1894年，外国人兴办的企业达到159家[25]，分布于上海、广州、汉口、天津等地。在洋行、洋企兴起的同时，为上述企业提供金融服务的银行业开始出现在各通商口岸。1845年，英国丽如银行在广州和香港设立分行[26]。此后，德意志、东方会理、德丰、大东惠通、中华汇理、利华银行、花旗银行等外资银行在中国开设分行[27]。

西方各国商会为洋行、洋企以及本国工商业者提供商品的国际市场价格、需求等信息。西方各国工商业者即使在本国、在华，也可以通过商会网络获取各种商品的国际市场价格、销售行情等市场信息。洋行凭借工业品物美价廉的优势、银行提供的强大资本、先进的通信工具等，垄断了中国的进出口贸易。在中国，凡涉及商务事端，都以西商为主，而华商听其调度，凡市面行情，银价一概操纵于西人，[28]这说明西方工商业者掌控着中西贸易的主导权。

二 晚清政府移植西方商会制度

（一）晚清政府制定商会政策

在历经西方各国的数次侵略后，晚清政府丧失了一系列政治、经济权利。一部分具有政治先见的政府官员进行了反思，提出改革的主张，掀起了近代中国改革的浪潮。以奕、李鸿章、张之洞等为首的洋务派官僚进行“图强求富”的自强运动，兴建了一大批军事、民营企业。由于国营的军用、民用企业的弊病丛生，一些政府官员主张转由民间办厂。胡煣梤在奏折中说：“窃谓中国欲籍官厂制器，虽百年亦终无起色，必须准各省广开民厂，令民间自为讲求。”[29]中日甲午战争，晚清政府再次以挨打失败收场，于是开始了第二次改革，允许民间工商业者开设工厂。1897年，晚清中央政府令各省集股设厂，官助商本，公举殷实商人分任设厂，由地方官“认真督查，并准官绅量力附股”[30]。准许工商业者设厂，从法律角度保证了民间私人资本投资近代工厂的合法性，中国近代工业开始由官办转向商办，打破了洋务运动时期国家垄断近代工业的经济格局。1900年，西方八国联军入侵中国，失败后的晚清政府开始了第三次改革，实行全面“新政”。在经济方面设立管理工商业的专门机构，奖励兴办实业的工商业者。1903年9月，晚清中央政府设置商部，下设4司2馆2局所，即保惠司、平均司、通艺司、会计司、律学馆、商报馆[31]。为激励工商业者兴办实业，1903年，商部制定《奖励华商公司章程》[32]，规定奖励之大小按集股多寡而定。如集股五千万元以上者，拟准作为商部头等顾问官，加头品顶戴，并请饬宝星式样，特赐双龙金牌，准其子孙世袭商部四等顾问官至三代为止；集股二千万元以上者，拟准作为商部头等顾问官，加头品顶戴；集股五百万元以上者，奖予臣部四等顾问官，加四品顶戴；集股五十万以上者，准其臣部议员，加七品顶戴。

晚清政府奖励工商的政策，激起了工商业者投资热潮，民营工商企业大量涌现。但华商各自为政，在与洋商的竞争中处于不利地位。“计近数十年间，开辟商埠至三十余处，各国群趋争利，而华商势涣力微，相形见绌，坐使利权旁落，成绝大漏巵。”[33]面对经济权利外溢，晚清政府有识官员认为华商分散，不能以群体力量与洋商进行搏击，要求仿照洋商会组建华商群体组织。1903年，晚清政府商部决定效仿西方国家的商会模式，倡导华商设立商务总会和分会，于同年元月上奏“劝办商会酌拟简明章程折”。该奏折称：放眼整个东西方各个国家，交流沟通贸易，没有不是采用商战而取胜的，直到富强起来。而其中的原因，实际上是得力于商会。商会是指用来互通商情，维护商人利益，互相联络而没有相互倾轧，相互讲信义而没有互相欺诈，各国都不断追求的组织，商务的兴废就操纵在商会手里。在追溯了国外商会的情势之后，该奏折又对国内商情不通、商务不振的情况进行了分析，指出设立商会的重要性：在近十年间，大概开辟商埠三十余处，每个国家都群起而争夺利益，但是华商的势力很涣散，相形见绌，只能坐等利益落于其他国家，已经成为很大的漏洞。如今体察情形，力图消除隔阂，必须先使各商有整齐统一的规则，而后商部尽力保护。所以当务之急是设立商会。[34]奏折上奏后，晚清中央政府准其所奏，批准了商部拟订的《商会简明章程》。1904年，晚清政府颁布《奏定商会简明章程二十六条》，第三款规定：“凡属商务繁富之区，不论系会桓、系城埠，宜设立商务总会，而于商务稍次之地，设立分会。如直隶之天津、山东之烟台、江苏之上海、湖北之汉口、四川之重庆、广东之广州、福建之厦门，均作为应设总会之处。其他各省由此类推。”[35]可见，商会建设作为一项政策推向全国各地。随着工商业发达的上海、天津、苏州等地工商业者纷纷组建商会，商会逐渐由沿海城市向内陆城市推进，形成全国建设商会的浪潮。

在商会建立之前，工商业者已组建了行会、会馆。行会、会馆的存在阻碍了工商业者建立商会的进程。因此，晚清政府在劝导工商业者组建商会之时，开始整顿、改革行会、会馆等原有的商人组织。《奏定商会简明章程二十六条》规定：“凡各省各埠如前经各行众商立有商业公所及商务公所等名目者，应即遵照现定部章一律改为商会，以归划一。其未立公所之处，亦即体察商务繁简酌筹举办。至于官立之保商各局，应各由督抚酌量留撤。”[36]晚清政府试图以国家力量禁止行会、会馆分割工商业者，把工商业者凝集在一个组织内。政府通过与商会的互动，达到改善长期的官商隔阂关系，实现“上下一心，官商一气，实力整顿，广辟利源”[37]的目的。

（二）近代中国商会雏形——上海商业会议公所

1902年，清政府委派商务大臣吕海寰和盛宣怀在上海与英国、美国、日本、葡萄牙等国代表进行修订商约谈判。为了扩大在华政治、经济权利，上海各洋商会“日夕聚议，讨论研求，不遗余力”[38]，商议需要在中国获取的具体的政治、经济利益诉求，并转呈给各国谈判代表，作为各国与清政府修订商约谈判的重要内容。西方各国商会还积极向政府推荐商人担任谈判代表，以便在谈判中表达和实现工商业者的经济利益诉求。例如，英国议约谈判代表德贞是英国在华老公茂洋行董事，也是在华英商组建的中国协会上海分会的主要负责人。他能担任修约代表，是中国协会争取的结果[39]。中国协会的总部设在伦敦，在香港、上海设立分会，成员都是对华贸易的英商。在修约过程中，各国政府比较重视商会提出的经济利益诉求。比如，英国本土商会和香港英商商会在积极收集英国工商业者所需在华实现的各种经济利益诉求后，汇呈给英国议约代表团，得到英国议约代表的采纳，作为英国议约的主要内容。在谈判正式开始时，英国谈判代表马凯就向中方代表提出了“24条一揽子方案”，先发制人，给中方谈判代表一个下马威，在谈判中处于事事占先的优势地位。中方谈判代表则因无商会汇集工商业者的经济利益诉求，也无处咨询，处于毫无准备状态，在谈判中陷于被动。面对此情况，盛宣怀立马意识到成立商会，汇集工商业者的利益诉求，以提供谈判内容。因此，他立即上奏朝廷，提出要以创设商会为要端。在获得朝廷批准之后，他命令上海江海关道台袁树勋会同绅商领袖严信厚，立即召集各大商帮董事设立总（商）会，并对有关谈判事项详加讨论，提出方案，以备采用。

上海开辟较早，洋商会较多，且工商业者因深受上海的洋商会压迫，正希望联合各业商人来抗衡、抵制洋商会，争取贸易上的主导权和各项经济权利，向政府表达各项诉求。当盛宣怀号召建立商会时，上海各业商帮董事及工商业者对此完全赞同，积极拥护。负责筹办商业会议公所的严信厚则称极愿效力，并自垫经费租赁房屋，购置办公物品，设立会所，其他工商业者也纷纷表示为此事出力责无旁贷。经过筹备，上海商业会议公所于1902年2月22日正式成立[40]。上海商业会议公所的产生在近代商会史上具有重要意义，标志着近代中国商会开始萌芽。

三 地方官商对商会政策的反应

上海商业会议公所成立后，晚清政府开始着手在全国推行商会。1904年，晚清政府颁行《奏定简明章程二十六条》，劝告各省商务繁盛之区的工商业者组建商会。但因各地区工商业者受西方商人、商会的压迫程度不同，受西方商会思想的启蒙、影响不同，中国各地工商业者对组建商会的认识和行动不一。在开埠较早的上海、苏州、广州、天津等通商口岸地区，洋商会建立较早，分布较多。据初步统计，到1904年中国的商会产生之前，外商已在广州、上海、香港、天津等地设立了6个商会；到1923年时，在中国各通商口岸设立的洋商会约计61个[41]。在通商口岸，一些有识之士还积极介绍西方各国商会的作用。例如，1896年，有识之士汪康年在上海《时务报》上连续刊文，指出西方资本主义各国均非常重视商利、商权，有关本国商务概由商会主持办理，凡官设商律，定税则，皆必与商会相商，故商会之权最大。认为通商巨埠由于有外商商会而无华商商会，所以必须迅即成立本国商会，“以集商议，以重商权”，并通过商会“专考求商务盈亏之故，而筹更变之策”[42]。因开埠较早通商口岸的工商业者与洋商会有直接的业务交往，受洋商会压迫较深，且受到建立商会启蒙思想的影响，对建立商会的重要性有较深刻的认识，特别是上海工商界人士在与上海的各外商商会、“和明商会”进行业务交往中，逐渐认识到打破行业、地域的限制，会聚各业力量组织商会的重要性。当晚清政府颁行商会政策时，上海地区的工商业者最先做出反应，1904年，上海工商业者把商业会议公所正式改为上海商务总会[43]。随后，开放口岸天津、苏州、广州等地工商业者纷纷成立了商会。

一项政策是否得到贯彻以及贯彻效果是否良好，取决于政策推行者和政策受益者以及两者之间的互动与协作。在未开埠通商的内陆、边缘、边疆地区，该地的工商业者与外国工商业者没有直接业务往来，也缺乏被洋商会压迫的直接感知和商会思想的启蒙，对晚清商会政策的反应约显“迟钝”，工商业者主观上没有建立商会的意愿，在筹组商会上不积极。因此，在未开埠通商的内陆、边缘、边疆地区，地方政府官员是晚清商会政策的执行者、贯彻者，他们对待商会政策的态度、积极度对当地商会建设具有决定性的影响。一些具有开明思想的地方政府官员积极主导建立商会，当地商会建立较早，较多。但地方政府官员中有一部分人员懒政，消极执行商会政策，该地商会建立较晚，甚至到民国中期也没有建立商会。