二、轻罪刑事政策研究的目的与意义

法国学者米海依尔·戴尔玛斯—马蒂指出：“刑事政策就是社会整体据以组织对犯罪现象反应的方法的总和，因而是不同社会控制形式的理论与实践”。^[1]作为社会整体对犯罪现象的应对之策，刑事政策应当是一种策略，而所谓策略，是要讲究谋略、计划、方案和方法的。犯罪现象及其原因是复杂且多样化的，相应地，其应对之策也应当是复杂多样，而不是不加区分“一刀切”的，这种复杂多样体现在刑事政策上，就是区别对待。犯罪有轻重之分，对于严重犯罪与轻微犯罪，在刑事政策上应当轻重有别，这也是公平正义原则的基本要求。

无论是在西方国家还是在我国，轻罪问题由“冷”到“热”的这种变化，都是在社会的经济发展和文明程度达到一定的阶段才发生的，是社会的物质文明和精神文明的发展在刑法层面上所体现出来的变化：随着社会的发展进步，权利的内容和种类越来越丰富而具体，社会公众的权利意识越来越强，除了生死这样的“大事”以外，人们对自由、财产等“身外之物”比以前更加看重，对公权力的正当行使、刑事惩罚的合理性及其量度等提出了更高的期待和要求，并对刑事惩罚的局限性和负面效应予以越来越多的反思。

与严重犯罪、死刑、终身监禁等极具分量和更为引人关注的那些刑法热点相比，轻罪乍看似乎是个“小问题”，但它其实并不“小”，轻罪案件在犯罪案件总量中占有很大比例，在75%以上。意大利犯罪学家菲利就曾指出：“轻罪法庭审理的案件的实际数量要多，因为就像动物中产卵率最大的往往都是体积较小的低等动物一样，在犯罪当中轻罪（像小额盗窃、诈骗等）也往往占多数。”^[2]虽然这个比喻未必恰当，但此言表明，从古至今，轻罪向来是犯罪中的大多数。根据《中国法律年鉴》公布的统计数据，2002年至2020年，我国每年判决生效的刑事案件被告人中，被判处5年以下有期徒刑（统计数据以5年有期徒刑为分界点）、拘役、缓刑、管制、单处附加刑的人数加起来占所有生效判决人数的比例保持在75%以上，2016年甚至达到90.3%（见图1）。2011年至2020年，每年判决生效的刑事案件被告人中，被判处3年以下有期徒刑（自2011年起，《中国法律年鉴》中的司法统计数据进一步细化，增加了3年有期徒刑的分界点）、拘役、缓刑、管制、单处附加刑的人数加起来占所有生效判决人数的比例保持在75%—85%之间，2016年达到84.5%（见图2）。而这些数据还仅仅是就刑事犯罪而言，没有包括治安违法行为（后者亦属于犯罪学意义上的“犯罪”）。倘若采用犯罪学上的广义“犯罪”概念，轻罪所占的比例会更高。因此，卢建平教授指出，我国已经进入轻罪时代，犯罪治理的策略需要与时俱进，顺势而变。^[3]

轻罪刑事政策反映着社会的发展变迁、价值取向以及犯罪治理观念的变化，鉴于其对象的广泛性，在一定意义上甚至可以说，轻罪刑事政策代表了刑事政策的主要方向。在宏观上，轻罪刑事政策关系到一个国家的犯罪体系与刑罚结构的整体设计，因为轻罪与重罪是相对的概念，轻罪、重罪的界定及其调整变化直接影响到国家的整个犯罪体系与刑罚结构。在微观上，轻罪刑事政策与公民的个人生活密切相关并且其影响范围非常广泛，对于一般人来说，因偶有不慎而犯某个较轻罪错的概率显然比有蓄谋地实施严重犯罪的概率要更大一些，而这些轻微罪错所带来的法律后果对当事人的生活乃至其整个人生的影响都会是巨大的。倘若处理不当，不仅会对当事人的生活和事业等产生严重的影响，还会导致社会公众对法律的合理性与公平性产生质疑，从而使得社会公众对法律的信仰进一步削弱。社会生活中常见多发、数量庞大的轻微犯罪需要国家和社会采取体系性的应对之策。以刑事一体化的思路对轻罪刑事政策进行深入研究，并以此为指导构建我国犯罪行为制裁体系，既十分必要，亦具有非常重要的意义。

（一）研究轻罪刑事政策是劳教制度废止后完善我国犯罪行为制裁体系的客观需要

如前所述，对于轻罪的刑事政策，在我国很长时间以来关注得并不太多，无论是司法实务界还是刑法理论界，在相当长时期内都把更多的注意力放在了严重犯罪的刑事政策上，例如“严打”政策、死刑政策，这些都是看起来更为重要的问题，关系到公民最为重要的基本权利，其备受关注亦是理所当然的事。与此同时，轻罪自然也就被视为“小事”，在很多人看来，轻罪案件即便在处理上出了错，亦是无法同人命关天的大事相提并论的。在这样的观念氛围中，多年来在刑事政策的制定和研究中，轻罪被有意无意地忽略，只是偶尔在一些情况下被顺带提及，例如，在讨论刑罚裁量时论及“轻罪轻判”；或者探讨缓刑适用、罚金刑适用或者非刑罚处理方法等，对轻罪问题进行非体系化的研究。

在我国，轻罪问题从不被人注意的角落一下被推到学界关注热点的契机是劳教制度的废止。劳动教养这一争议极大的制度的废止促使我国犯罪行为制裁体系面临着如何调整和重构的问题。劳动教养曾经是我国特有的一种法律制度，其起源于中华人民共和国成立初期的内部肃反运动，最初的适用对象是在内部肃反运动中清查出的“不够判刑，而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又会增加失业”的“反革命分子和其他坏分子”^[4]，后来随着社会的发展变化，其适用对象逐渐演变为对有违法和轻微犯罪行为，尚不够或者不需要刑事处罚的人所采取的行政措施。劳教制度在我国存在的时间较长，达半个多世纪，该制度针对轻微犯罪和部分人身危险性较大的人、物的处理，在社会防卫方面发挥过一定的作用。但是，由于其在制度设计上存在缺陷以及实践适用中存在诸多问题，多年来饱受批评。2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要废止劳教制度。同年12月28日，第十二届全国人大常委会第六次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。劳教制度的废止使得我国轻罪刑事政策的改革变得越发突出和迫切，因为此前劳动教养、治安管理处罚和刑罚一起构成了我国违法犯罪行为的三元制裁（处分）体系，劳动教养重于治安管理处罚、轻于刑罚（就整体比较而言，并非绝对，如果与刑罚种类分别比较的话，劳动教养显然重于刑罚中的附加刑、管制刑），是严厉程度介于治安管理处罚与刑罚之间的一种处罚措施。虽然劳教制度已经被废止了，但是，曾被处以劳动教养的那些行为并不会因为该处罚措施被废止就随之自然消失，而是仍然存在并且每天都在发生，在原有的处罚措施（劳动教养）已被废止的情况下，应该如何来应对和处置这些行为？一概纳入刑法，还是统统纳入治安管理处罚之中，或者是进行分流？如果分流的话，如何分流？……无论是采取哪种思路、哪个方案，我国的犯罪行为制裁体系都面临着重新构建的问题，其中主要涉及的就是轻罪。轻罪是犯罪行为制裁体系的重要组成部分，轻罪体系的重构乃至整个犯罪行为制裁体系的完善，都应当建立在周密、全面的刑事政策分析研究的基础之上。

（二）研究轻罪刑事政策是合理配置犯罪防控资源的现实需要

由于社会资源的有限性，所有涉及大量人、财、物投入的社会活动，都应当，也必须考虑效益问题。犯罪防控也不例外。犯罪防控是一项复杂、浩大的社会工程，需要非常大量的人力、物力、财力的投入，因而也必须考虑如何能运用有限的犯罪防控资源实现防控效果的最大化。

在制定和实施刑事政策时考虑犯罪防控资源配置的合理性及其效益，是刑事政策理性化的一个要求。在经济学上，理性人在从事某项经济活动时是先要进行成本和收益计算的，成本最小而收益最大的方案通常被认为是最佳选择。以贝卡利亚等为代表的刑事古典学派主张犯罪人是“理性人”，基于趋利避害的本能而权衡和决定是否实施犯罪行为。尽管这一论断遭到了质疑，犯罪人并不都是“理性人”也确实是事实（如激情犯罪），但是，作为犯罪防控主体的国家和社会，无疑应当是“理性人”，在制定和实施犯罪反应策略时应当全面考虑、综合权衡，并且计较成本与效益。在过去很长一段时间里，我国在刑事政策制定和实施中很少意识到这个问题，“严打”政策即为典型，政策实施时采取战役式、运动式的方式，“不惜代价”地投入人、财、物，不区分轻罪与重罪，重罪更加重罚，轻罪亦受重罚，刑罚一律加码，导致刑罚的边际效益递减，损害了法律的公正性和社会公众对法治的信仰。我国刑法学界关于刑罚经济性以及犯罪经济学的关注和研究，是20世纪90年代以后的事。经过观察与评估，刑法学者和司法实务部门的专家都认识到，不进行刑罚成本和效益的考量而一味地加大刑罚的投入，并不能取得期待的犯罪防控效果，反而会适得其反。“严打”凸显出来的犯罪量与刑罚量的螺旋式恶性上升，刑罚量的投入几乎接近极限而刑罚功能与实际效果却急剧下降的罪刑结构性矛盾^[5]使得我国的犯罪治理陷入了困境，单一的重刑主义思路显然已行不通。实践中刑罚执行的高成本也成为地方经济发展的沉重负担。有调查指出，我国关押改造一个罪犯所需的年费用达到14000元^[6]，相当于普通高校一个大学生一年的费用。20世纪80年代，各级地方政府对监狱的财政投入不能满足监狱不断增长的支出需求，于是多数监狱都兴办了自己的企业，以补贴监狱因犯人和管理人员增加等原因而日益膨胀的开支，这在一定程度上缓解了一些监狱资金紧缺的困难。但同时，“监企合一”导致监狱职能的错位，分散了原本就有限的警力和财力，也容易引发腐败问题。凡此种种，促使决策者和专家、学者们对犯罪防控策略进行重新思考，关注和研究犯罪防控资源的合理配置与更有效率的运用。

对纷繁复杂、数量庞大的犯罪进行分层，区分重罪与轻罪并且有针对性地分别采取不同的刑事政策，有利于实现犯罪防控资源的更有效配置和更合理使用。犯罪是人的一种社会活动，人性与社会生活的复杂性决定了犯罪的形形色色、复杂多样，有的严重危害国家、危害社会，有的危害特定的个人，有的伤及人命，有的危及财产，有的迫于无奈，有的肆意放纵，有的情有可原，有的罪大恶极，有的一念之差，有的屡教不改……对纷繁复杂的犯罪、形形色色的犯罪人，采取不加区别、“芝麻西瓜一把抓”的防控对策显然既不明智，也不可行。因此，对犯罪进行分层，就成为科学理性的刑事政策的必要前提，或者换句话说，科学理性的刑事政策应当是建立在合理的犯罪分层的基础之上的。轻罪和重罪对社会的危害程度不同，对犯罪人的矫治难度也不同，所需投入的刑事司法成本和犯罪防控资源也就有所不同。轻罪刑事政策的任务和目的就在于研究和设计适应于轻罪的治理方案，对轻罪运用更加节俭并且高效的司法手段和防控措施，这样国家就可以将刑事司法力量集中于打击那些事关国家稳定、社会发展以及人民群众生命与财产安全的严重犯罪活动，避免把有限的刑事司法资源大量消耗在对付那些社会危害性不大的轻微犯罪和一般违法行为上，从而可以使刑事司法的效能得到最大限度的发挥^[7]。在犯罪控制方面，越是加重打击严重犯罪，就越要对轻微犯罪实行轻缓的刑事政策，即要实行“抓大放小”的刑事政策策略。在犯罪治理上，刑法应该有所作为、有所不为、有所多为、有所少为。只有放小（轻罪），才能有余力去抓大（重罪）^[8]。即便如老话所说，“刑法是‘刀把子’”，那也应当把好钢用在刀刃上，而不是浪费在边边角角上。

（三）合理的轻罪刑事政策有利于疏解社会矛盾，促进社会和谐发展

“和谐”是中国传统文化中的一个普遍价值观，我国古代典籍《礼记》中就曾生动地描绘了“大同社会”的美妙与和谐，“贵和”的思想深深植根于我国人民的心中，深刻地影响着人们的思想观念和行为方式。2004年9月，中共第十六届四中全会正式提出“构建社会主义和谐社会”，将“和谐社会”作为我国社会发展的一个战略目标。2005年，时任中共中央总书记和国家主席的胡锦涛将“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”概括为和谐社会的主要特征和内容^[9]。2012年11月，党的十八大提出以“三个倡导”^[10]为基本内容的社会主义核心价值观，将“和谐”作为社会主义核心价值观之一。可见，社会和谐自古以来都是领导者和民众期望实现的社会理想。当然，和谐并不意味着没有纷争和纠纷或者杜绝纷争和纠纷，没有纷争和纠纷的社会是不可能存在的，只要有人的地方就会有矛盾纷争。犯罪在任何社会中都是必然发生、不可避免的，这早已是社会学和犯罪学研究的一个常识性结论。基于此，消灭犯罪早已不再被作为刑事政策所追求的目标，而是更多地强调对于犯罪的有效控制和治理。

与犯罪现象的复杂性相对应，犯罪的治理体系也应当是具有多元化特点的，既包括手段的多元，也包括目标的多元。与重罪相比，轻罪的危害性较小，犯罪人主观罪过程度较轻、恶性较小，所损害的法益易于恢复，比较容易得到被害人的谅解，因此，对于轻罪的处理应当以有效疏解社会矛盾、恢复被害人的利益为主要目的，以使被害人所遭受的物质损害尽快得到补偿，感情伤害尽快得以修复，双方当事人的生活尽快地恢复原有的平静安宁；而不是反过来，进一步刺激或者激化社会矛盾，使其不可弥补和恢复。在疏解社会矛盾这方面，轻罪刑事政策所起的作用不可小觑。根据犯罪社会学的研究，社会在发展过程中或多或少会积累一些紧张情绪，不同的社会主体对于紧张情绪的应对方式是不相同的，犯罪就是其中之一。我们日常生活中大量的矛盾纷争都是这种紧张情绪的外在表现，特别是激情犯罪、偶然犯罪，譬如有的人一贯表现良好，突然在某个场合、某个情境下因某种外在的激惹因素而与他人产生冲突，从而触犯法律甚至构成刑事犯罪。倘若其所犯的属于轻罪，在处置上固然要依法对其予以惩戒，但更重要的是去发现这种现象发生的深层原因，并据此予以更有针对性的处理，比如督促犯罪人积极赔偿并与被害人之间达成和解，使得矛盾得以尽快疏解，社会成员因该犯罪所导致的紧张情绪可以尽快平复，而不是罔顾社会现实，不作实质价值判断，机械地适用法条。如果对轻微犯罪处理不当，有可能会进一步激化矛盾，“小事”变“大事”，实践中这样的教训也并不少见。倘若数量可观的轻微犯罪大都可以通过适用合理适当的措施得以妥善解决，那和谐社会也就指日可待了。

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[1] ［法］米海依尔·戴尔玛斯—马蒂：《刑事政策的主要体系》，卢建平译，法律出版社2000年版，第1页。

[2] ［意］恩里科·菲利：《犯罪社会学》，郭建安译，中国人民公安大学出版社2004年版，第114页。

[3] 参见卢建平：《轻罪时代的犯罪治理方略》，载《政治与法律》2022年第1期。

[4] 1955年8月25日《中共中央关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》。

[5] 参见储槐植：《罪刑矛盾与刑法改革》，载《中国法学》1994年第5期。

[6] 吴宗宪：《非监禁刑研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第546页。

[7] 参见储槐植、汪永乐：《再论我国刑法中犯罪概念的定量因素》，载《法学研究》2000年第2期。

[8] 参见蔡道通：《中国刑事政策的理性定位》，载《刑事法评论（第11卷）》，中国政法大学出版社2002年版，第76页。

[9] 《民主法治是构建社会主义和谐社会的必然要求和重要保证》，载人民网，http：//cpc.people.com.cn/GB/67481/71679/71682/4974617.html，访问日期2006年10月30日。

[10] 倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善。