3.2　中国与东盟海洋合作的现状

3.2.1　历史回顾

自古以来，海洋就是世界政治、经济、文化、科技交流的天然纽带，是沿海各国实现经济可持续发展的重要保障。中国和东盟海洋资源丰富，双方都是以海洋经济为支撑的重要经济体。海上丝绸之路自秦汉时期开通以来，一直是沟通东西方经济文化交流的重要桥梁，而东南亚地区自古就是海上丝绸之路的重要枢纽和组成部分。中国与东盟以海上丝绸之路为依托，建立了广泛深入的经贸文化交流合作关系。中国与东盟的海洋合作始于20世纪90年代初期，迄今已有近三十年的合作历史。根据中国与东盟海洋合作的层次和推进深度，可将海洋合作历程分为三个阶段，分别是：中国与东盟海洋合作的探索阶段（1991—1996年）、中国与东盟海洋合作的深化阶段（1997—2012年）和中国与东盟海洋合作的全面展开阶段（2013年以来）。

（1）中国与东盟海洋合作的探索阶段（1991—1996年）

1991年，第24届东盟外长会议在马来西亚吉隆坡举办，时任中国外长钱其琛第一次出席东盟外长会议开幕式。自此以后，中国与东盟各国全面建立或者恢复外交关系，中国与东盟之间的海洋合作关系就此展开。东亚海项目（全称东亚海环境管理伙伴关系计划）是中国参与的一个重要多边海洋合作项目。1994年，“防止东亚海域环境污染计划”示范区首次在中国厦门、菲律宾的八打雁和马六甲海峡设立，逐渐成为多边合作实施海洋综合管理的典范。同年，中国和东盟合作完成联合国海洋合作项目“东亚海海洋环境污染防治与管理计划”。总体来看，这一阶段中国与东盟各国的海洋合作尚处于探索阶段，实质性合作项目很少，主要成就是利用东亚地区论坛探讨海上搜救、海洋环境保护等议题，这加强了中国与东盟各国进行海洋合作的信心，也为继续合作积累了经验。

（2）中国与东盟海洋合作的深化阶段（1997—2012年）

1997年，中国与东盟双方决定建立面向21世纪的睦邻互信伙伴关系。2003年，中国与东盟又宣布将双方合作关系提升至“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”。2002年11月，中国与东盟各国外长在金边签署《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）。《宣言》强调通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议，并本着合作与谅解的精神，寻求建立相互信任的途径，开展包括海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、海上搜寻与救助、打击海盗和海上武装抢劫等海洋合作项目。2011年，中国与东盟就落实《宣言》达成一致，并就今后南海务实合作达成一系列重要共识。《宣言》签署以来，中国同东盟国家召开了两次高官会，成立了联合工作组并已召开6次会议，决定开展南海防灾减灾、海洋搜救、海洋科研等6个合作项目，其中中国承办3个项目，东盟国家承办3个项目。这为推动东亚海上互联互通、建立区域海上安全合作机制、培养地区涉海人才方面的务实合作提供了重要平台。

特别是2011年由中国发起设立的30亿元的中国—东盟海上合作基金，不仅中方可以申请基金项目，东盟国家也可以通过其驻华使领馆向中国外交部递交申报计划。基金一期投资东盟8国共计10个项目，代表性的投资项目包括东盟基金与中方企业在印度尼西亚共同开发镍矿资源并在当地兴建镍铁工业园、支持菲律宾两大船运公司兼并成为菲国内最大船运集团、与国际知名港口运营商合作投资泰国林查班港、在老挝支持中国企业开发建设大型钾盐项目、在马来西亚支持矿业开发项目。经过多年对话与合作，中国与东盟政治互信不断增强，双方已成为促进地区发展和区域自由贸易的成功典范。这为促进南海地区和平稳定，深化中国与东盟海洋合作关系营造稳定的政治氛围，也为合作各方提供了开展对话和海洋合作的平台。

这一阶段，中国与东盟各国的海洋合作从无到有，双边和多边合作项目逐渐增多，合作领域不断拓展。海洋合作领域从海洋交通运输扩展至海洋渔业、海洋油气业、海洋科技业等。2003年以来，中国与东盟组织签署了《中国—东盟海运协定》《中国—东盟港口发展与合作联合声明》《中国—东盟海事磋商机制》等重要文件。中国还与越南达成了《中越北部湾渔业合作协定》，与马来西亚签署了《中华人民共和国政府与马来西亚政府海洋科技合作协议》，与泰国签署了《中华人民共和国国家海洋局与泰王国自然资源与环境部关于海洋领域合作的谅解备忘录》，与越南、菲律宾、马来西亚等国共同编制《东亚海可持续发展战略》等。这些文件为双方开展海洋合作提供了基本的框架性协议，也促使双方海洋合作不断深化。

（3）中国与东盟海洋合作的全面展开阶段（2013年至今）

2013年，习近平总书记访问东盟国家时提出“建设21世纪海上丝绸之路”，将中国东盟之间的海洋合作推向了新的历史起点。2015年，中国提议将该年确定为“中国—东盟海洋合作年”，中国将成立面向东盟的海洋合作中心，并落实好《泛北部湾经济合作路线图》，这说明海洋合作已经成为新的历史时期双方务实合作的重要意向内容。

①中国与东盟组织之间的合作有序展开。2013年，中国与东盟10国共同签署《中国—东盟港口城市合作网络论坛宣言》，中国在北部湾港建立联通东盟国家47个港口的城市合作网络。双方还构建了海洋科技合作的政府间、机构间合作机制和合作平台。中国与越南等东盟6国政府共同开展大型国际合作项目——扭转南中国海和泰国湾环境退化趋势项目。双方在海洋人文交流方面也取得了重要进展，2015年中国—东盟海洋合作学院成立并招生，中国设立中国政府海洋奖学金，为来华攻读海洋及相关专业学位的东盟各国学生提供资助。

②中国与东盟各国的双边合作不断深入。中国与东盟各国在海洋环保、海洋经济、海洋科技、海上互联互通、海洋人文交流等领域的合作全面展开。例如，中国与泰国、印度尼西亚、马来西亚签署了政府间海洋合作协议或谅解备忘录。中泰双方成功实施了海洋观测与气候变化研究、海洋环境预报示范系统、热带海洋生态系统研究、海岸带脆弱性与海岸侵蚀修复等多个合作项目。中印尼双方开展了海洋与气候变化观测研究、海洋和海岸带环境保护、海洋资源开发利用领域的一系列双边和多边海洋科技合作项目，实施了40余次大型海上联合科考行动，目前正在建设海洋联合观测网络。中国国家海洋局通过中国政府海洋奖学金和各种非学位培训机制，为印度尼西亚青年学生、科学家提供了研究生学位和技术培训等能力建设。中柬双方合作确定了《海洋合作谅解备忘录》的基本内容，并共同起草了《中柬海洋合作优先计划（2014—2018）》，该计划将优先支持海岸带管理与脆弱性研究、生物多样性保护及海洋公园（保护区）建设管理合作、海洋监测及预报能力建设合作、海洋管理与政策合作等。

3.2.2　主要成效

（1）海洋合作平台从无到有

中国与东盟海洋合作历史虽短，但双方在长期磋商中逐渐建立了一系列对话交流与合作平台。目前已经具备的合作平台包括中国—东盟国家海洋合作论坛、东亚海洋合作平台、《东亚海计划》《南海各方行为宣言》、东盟地区论坛ARF、博鳌亚洲论坛——21世纪海上丝绸之路分论坛、中国—东盟海上合作基金、中国—东盟海洋科技合作论坛、中国—东盟博览会。其中，中国—东盟国家海洋合作论坛是由中国和东盟国家的技术官员和专家学者参与的学术性、专业性合作论坛，目前已经成功举办四届，取得了一批具有国际影响力的海洋合作成果。东亚海洋合作平台依托山东省建设，致力于提高“互联互通水平，推动海上联通、海洋科研、人才培训等合作”。2015年通过了东亚海洋合作平台建设规划（2015—2020年）和东亚海洋合作平台建设工作方案。中国—东盟海洋科技合作论坛成立于2013年，论坛以海洋科技合作为核心，制定了未来10年中国—东盟国家海洋合作计划，包括能力建设、服务及创新，以进一步促进海洋知识和政策的交流，加强生态系统的保护及生态系统服务的可持续利用。《东亚海计划》致力于解决跨行政管理边界的热点海域的环境管理问题。《南海各方行为宣言》为中国与东盟各国提供了稳定的海洋合作政治环境。东盟地区论坛现有27个成员，已成为东南亚区域内规模最大、影响最广的官方多边政治和安全对话与合作渠道。中国—东盟海上合作基金则为中国与东盟各国海洋合作提供了潜在的合作项目和资金来源。中国—东盟博览会由中国商务部、东盟秘书处和东盟各国经贸主管部门联合举办，自2004年开始，每年在中国南宁举办一次。2015年中国—东盟博览会的主题是“共建21世纪海上丝绸之路——共创海洋合作美好蓝图”，举办了一系列中国—东盟海洋合作成就展，这为推动中国与东盟各国凝聚海洋合作共识，促成海洋项目合作提供了动力源泉。

（2）海洋合作领域逐渐增多

中国与东盟最初进行的海洋合作主要围绕海洋环保、海上安全等次级海洋合作领域。随着区域一体化进程加快以及各方形成的合作共识不断增多，目前海洋合作领域已经扩展至海洋经济、海洋科技、海上互联互通、海洋环保和海洋人文领域。①海洋经济合作方面：中国与东盟各国致力于海洋传统产业和海洋服务业合作，取得了丰硕成果。2014年11月，中国—东盟海产品交易所（海交所）成立，为双方海洋产品交易提供第三方电子交易平台，整合海洋经济全产业链的各种资源，加快双方海洋产品物流周转。除此之外，中国与东盟各国还在海洋渔业、海洋油气产业、海洋船舶产业以及海洋交通运输业方面进行了一系列务实合作。②海洋科技方面：最主要的成就是构建了中国—东盟海洋科技合作论坛机制。中国还与印度尼西亚等东盟国家开展了季风观测、海气相互作用等海洋科技合作项目。③海上互联互通方面。东盟各个国家之间很注重打造彼此间的海上互联互通网络，20世纪60年代开始就建立了海运常设委员会、东盟港务局协会，并成立了正式的海运管理和协调机构。2000年以来，东盟各国开始注重与中国的海上互联互通合作，自2002年开始每年召开中国—东盟交通部长会议，已成为双方海上互联互通的磋商平台。另外，东盟各国积极与中国沿海港口城市合作，构建跨国港口城市合作网络，已成为海上互联互通合作的新亮点。④海洋环保方面一直是中国与东盟海洋合作的重点。由中国与越南等东盟7国合作完成的海洋环境保护项目——扭转南中国海和泰国湾环境退化趋势项目将双方的海洋环保合作推向了新的高度。⑤海洋人文合作方面也有新突破。除了设立中国—东盟海洋合作学院之外，中国政府还积极编排《碧海丝路》等历史舞剧，为中马建交37周年献礼剧目赴马来西亚演出，另外中国还与文莱共同举办“碧海丝路、东方之舟——泉州‘海上丝绸之路’文莱特展”。这些海洋人文交流合作活动能够增强两国民众对彼此的了解，有利于提高海洋合作在民间的认同度和参与度。

（3）海洋合作对话机制不断创新

东盟与中国的主要对话机制包括“10+1”“10+3”和“10+8”。其中，“10+1”指的是每年一次的中国与东盟10国领导人之间举行的会议。会议以经济合作为重点，兼顾政治、安全、文化等领域合作，形成了中国与东盟各国全方位对话合作的良好格局。在“10+1”对话机制下，中国与东盟逐渐确立了海洋、互联互通、金融等20多个领域的合作态势。“10+3”是东盟与中、日、韩三国之间的对话合作机制，自1997年举办首次领导人会议开始，迄今已经建立了65个对话与合作机制，其中包括17个部长级会议机制，形成了以领导人会议为核心，以部长会议、高官会、东盟常驻代表委员会与东盟大使会议和工作组会议为支撑的对话体系。“10+8”即东亚峰会，是东盟各国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度、美国和俄罗斯这8个国家的对话平台，目前东亚峰会还包括潜在的成员国蒙古国、东帝汶以及潜在的观察员即巴基斯坦和欧盟，东盟10国是“10+8”对话平台的主导者。

3.2.3　存在问题

（1）海洋合作的比较优势选择不够明确

在区域合作中，只有合理地将两国的要素禀赋优势和各自的比较优势结合进行合作，才能确保合作的效果。这里的比较优势包括两个层面：一是要素禀赋所产生的优势，如自然资源状况、劳动力成本和质量以及地理位置等；二是由投资环境所形成的优势，如政治经济制度、法律制度、政策体系、文化等软环境和市场规模及结构、基础设施、外部规模经济等硬环境。由中国与东盟现有的海洋合作状况可知，虽然双方海洋合作取得了很多进展，但中国与东盟国家的合作主要集中在海上互联互通、海洋科研环保和海洋渔业等传统领域，合作领域过于集中，双方在海洋油气产业等其他海洋产业之间的合作程度尚不够深入。中国海岸线和海洋资源主要位于温带和亚热带，而东盟各国的海岸线和海洋资源主要位于热带，这决定了中国与东盟的海洋资源种类有较强的互补性，各自的比较优势比较明显。以海洋资源为例，马来西亚的天然气、石油储量和锡矿储量，印度尼西亚的液化天然气储量、锡矿储量，云南的铬铁矿储量、磷矿储量和无烟煤储量都居于世界前列，印度尼西亚、越南、马来西亚、文莱等国家已成为世界新兴的石油生产国。中国在与东盟的海洋合作中，应该充分发挥并挖掘各国的比较优势，提高区域间海洋合作的合理性和有效性。

（2）政治困境影响海洋合作的稳定性

毫无疑问，二十多年来中国与东盟各国的海上交流合作不断增强，这源于双方的海洋意识不断增强以及对海洋经济增长潜力的高度认同。进入21世纪以来，中国和东盟各国都非常重视开发海洋资源，构筑体系完整的海洋产业体系，加强海上互联互通建设。尤其是国际金融危机发生后，各国经济增长乏力，海洋经济增长为达成经济增长预期目标提供了可行路径。但因受到如资源、资金或技术条件的限制，各国在发展海洋产业时经常心有余而力不足。由此，走出国门与他国进行海洋合作成为可行选择。中国与东盟各国希望通过海洋合作确保自身海洋利益，希望通过海洋合作增强各自在区域事务中的地位和话语权，更希望通过海洋合作强化彼此间的战略合作伙伴关系，增强彼此间的互动交流机会，营造稳定的区域发展氛围，这些成为双方进行海洋合作的强烈内驱力。然而，海洋合作涉及双方政治经济利益中的很多敏感领域和敏感话题，其中“南海问题”就是双方海洋合作中最大的不确定因素。虽然在《南海各方行为宣言》中“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”，但因为南海问题涉及的国家众多，彼此都有各自的利益认同，一旦处理不好必将直接影响双方海洋合作关系的正常发展。另外，建设“21世纪海上丝绸之路”虽为双方带来了更多海洋合作契机，但为了防止中国的经济渗透，东盟部分沿海国家响应不够积极，在海洋合作方面经常持谨慎态度。

（3）民间领域的海洋合作热情有待提高

中国与东盟正处于经济发展的关键时期，深化海洋合作符合各方的经济利益，能够促进彼此的经济增长。关于这一点早已在双方政府层面达成共识，也得到众多学者的认同。但多年来，中国与东盟各国的海洋合作主要是以政府为主导，没有充分发挥民间的力量。诚然，随着中国与东盟签署《文化合作谅解备忘录》《中国—东盟文化合作行动计划（2014—2018）》以及举办“中国—东盟文化交流年”等一系列活动，中国与东盟之间的社会文化交流活动日益增多，但双方民众对彼此间的经济合作尤其是海洋合作知之甚少，没有显示出必要的参与热情。深化民间海洋交往合作是中国与东盟的共同意愿，也符合双方海洋合作的长远利益，能为海洋合作带来不竭动力。如何消除微观主体彼此间的陌生和隔阂，深化海洋合作在微观主体中的认同度，打造符合各自帕累托利益的海洋合作项目，是摆在双方政府面前的一道难题。