第二节 中美比较视野中的民初第一次制宪失败
民国初建，各方都响应使专制中国向宪政民主转型的要求，迫切需要制定一部宪法。但民初首次制宪却不幸流产，成为共和幻象。关于制宪失败的原因，学界已有了多种分析。[11]下文从妥协的视角将民初首次制宪会议与美国费城制宪会议进行比较，论证民初第一次制宪的失败，主要在于其制宪过程中缺乏妥协精神，不走妥协之道所致。
民国首次制宪与美国费城制宪都面临着建国之初类似的急需解决的问题。转型中的民国初年，新生临时政府所面对的是社会动荡、财政窘迫、行政混乱、蒙藏独立等严重问题，尤其财政极端困难已经到了使中央政府难以维持的地步。[12]而且当时政治权威缺乏，国人大都希望早日完成宪法，确立民主政治，选举正式总统，确立中央政府的合法性，协调中央与地方，从而改善政局和社会状况，以求民国获得国际上的承认。在费城制宪之前，美国财源过分拮据，各州内部及债权人与债务人之间的经济争执日趋紧张，贸易需要各州合作和联邦条款的制定。[13]而且战争结束使促成各州联合的紧迫感减退，各州间冲突频频发生，外国威胁时时存在。[14]另外，当时13个联合州认为英国管理不善而拒绝对英国效忠，但他们自己似乎也不能管理自己。为了在全世界及自己面前证明美国人民的“自然法则以及上帝颁赐给他们平等自立于世界强国之列”的权利，一个有效率的联邦必不可少。[15]中美两国在特定的历史时刻都需要建立宪法以确立民主宪政制度，都需要创建合法的强有力的中央政府处理好中央与地方的关系，以因应严峻的政治经济危机，维持社会的稳定，确保宪政民主政体的生存。
民初制宪会议正式会议从民国二年七月二十一日开始，至十月三十一日会议结束宪法草案的三读，共开会33次，历时近三个半月[16]，与1787年美国制宪会议的时间相仿。[17]美国制宪者们在最主要的三个重大问题上有严重分歧：宪法应建立民主共和国还是贵族共和国；如何划分联邦和州的权力范围；如何对待奴隶制问题。[18]让人钦佩的是，经过艰苦的谈判，他们在这些问题上达成了众多历史性的妥协。甚至可以说“在每一个问题上，妥协都成了必要的”。[19]为解决大小州在联邦国会中代表权问题争议的“康涅狄格妥协案”，被后人尊称为“大妥协”。关于众议院席位分配的妥协，即所谓“五分之三条款”，更是一项妥协的力作，它是南北双方在奴隶制问题上达成的第一个重要妥协。正是“五分之三条款”的妥协，奠定了其他后来妥协的基础。[20]所以美国的制宪过程是一个讨价还价的妥协的过程，由此确立了一个强大的现代宪政民主国家，美国学者房龙在介绍美国制宪会议时甚至称“妥协拯救了一个民族并建立了一个帝国”。[21]
民初制宪时，以袁世凯为首的北洋集团是最有军事实力的政治集团。由同盟会改组而成的国民党的优势在于民主政治的合法性。这两股对立势力的关系如前文所提到的，基本上是“一杆枪和一张票”的关系，原是可以本着各自的优势相互抗衡，相互妥协。但是在民初的制宪过程中，双方并没有如美国制宪中那般在制宪会议中将分歧化成共同的议题，并通过妥协达成共识，从而无助于建立起一个真正的民主宪政国家。两种制宪由于妥协与否造成截然不同的结局：一成一败。
一 会议代表：妥协倾向比较
就制宪会议的代表而言，两种会议代表之间至少由于两方面的不同，使得一则颇具政治妥协的特质与条件，一则几乎全无。
首先，美国的制宪议员从政经历丰富，具有相当的政治实践经验，这使得他们更务实，在制宪中更倾向于以妥协的方式达到自己的目的。他们是来自各州的代表，在某些方面是了不起的人，绝大多数都在悲壮的独立战争中起了重要作用，其中接近3/4的人在联邦议会中当过议员。而且实际上他们全体在各自的州中都是名人，都担任过政府中的要职。杰斐逊说美国制宪会议是“一批受崇拜的人物的会议”。[22]这样的会议代表，显然都是熟悉政治妥协之道，且易于做出妥协的人物。而民初的国会制宪中虽然有不少议员具备一定的现代政治、法律知识，但更重要的是，一半议员不具有任何实际政治经验。至于那些有从政经验的，不是担任议员的时间太短，就是曾在前清政府任职，那些任职于南京临时政府的官员的“从政”经历则更加短暂和不完整。多数议员是社会阅历也比较简单的从事反清革命斗争的革命党人，他们的特点是抗争性强，不易妥协。[23]需要指出的是，在这个议员群体中，有一个特殊的群体——学生，它占了议员总数的1/3。学生中的多数是在日本参加过同盟会进行的反清斗争的留学生，“是制宪议员中最没有政治经验的”。[24]学生议员的从政能力更是无法与美国制宪议员相提并论。相对而言，他们对政治实践比较无知，处理政务的实际能力非常欠缺，举措失当也是司空见惯。民初制宪的议员们与托克维尔批评的法国大革命时期文人政治家一样，大都缺乏实际政治经验。[25]民初的制宪议员在制宪过程中，基本上偏于理论上的夸夸其谈而不具有从政人员的务实妥协头脑和策略，其政治实践经验的明显不足是重要原因。
其次，美国制宪议员平均年龄为42～43岁[26]，行事稳健，倾向于以妥协的方式实现相互的政治利益。会议中有多种矛盾，但由于“争论的双方都表现出冷静理智的态度，居中调解的一方又能提出合理的建议，制宪会议才渡过了一次又一次难关，最后达成协议”。[27]而参加民初制宪的71位议员的平均年龄与美国制宪议员平均年龄相差近十岁，为33.5岁，而且其中年龄最大的也不过是45岁，而年龄最轻的只有25岁。民初制宪会议中，多数制宪议员的年龄过于年轻，在处理错综复杂的政情时往往表现出经验不足、意气用事、立场偏激，容易走向极端[28]，几乎无妥协之举可言。
二 会议组织：妥协氛围比较
就制宪会议的组织情况而言，组成美国制宪会议的议员代表了新独立的13个州的不同利益，且各州代表之间有为了各州的共同利益加强联邦力量的共识，会议的总体气氛倾向于商谈妥协。而组成民初制宪国会的议员所代表的利益是单一和排他性的，没有妥协的氛围，甚至几近“不屈不挠”的顽固。
首先，参加美国制宪的55名制宪代表全是沿海地区的有产者，他们十分清楚自己所代表的集团的利益。制宪会议中至少存在着联邦派和州权派、大州和小州、南部和北部、动产集团和不动产集团等几大阵线分明的利益集团的矛盾和对立。美国历史学家比尔德的研究表明，宪法的批准，也得益于地方动产利益集团强有力的支持。[29]也有人认为，制宪会议实质上是一种中央与地方各种政治利益集团参与制定宪法的政治会议，因为“合适的权力分立需要某种制度化的制约与平衡”。[30]由于议员利益代表的多样化，没有哪一个利益集团能将自己的意志强加于其他集团，立宪的过程必然是一个讨价还价和妥协的过程，由此而产生的宪法也必然是一个多元利益相互妥协的产物。
民初制宪会议代表的利益是单一化的。作为会议代表的国会议员主要由同盟会—国民党成员组成，而以袁世凯为首的北洋集团虽掌握国家大部分的军政实权，但在议会内势力较弱。值得一提的是，宪法是否由国民党势力占优势的国会制定这一问题，早在制宪会议召开之前就浮出水面并被大加讨论。[31]袁政府、进步党等国会外的政治势力欲图参与宪法制定，后者曾主张宪法由国会外专设宪法起草机关进行制定，国会不直接制宪而只是批准宪法是否有效。但国会外势力担心由袁世凯操作起来，有可能完全背离他们的主观设计，宪法起草之事遂由国会进行，复又向国会一面倒。制宪会议只允许国会两院议员旁听，其他外人、政府代表都曾被拒之门外。[32]所以在民初的第一次制宪会议中，议员中既无人代表当时袁世凯为首的北洋集团的利益，也几乎无人代表地方各省的利益。由于制宪议员利益代表的单一特点，使其在制宪过程中不可能照顾其他政治集团利益的实现，亦不可能有与其他利益间的妥协。
其次，美国的制宪会议各州代表之间有一个妥协的基础，即为了美国的生存，为了巩固发展资本主义，必须修改原先的邦联条款，制定宪法以建立一个强有力的中央政府和民主制度。因为有这个共识，所以会议的总体气氛是妥协的。可以说，美国制宪会议的整个组织是置于州代表的基础之上[33]，各州之间虽然有各自的利益，但有其共同利益，所以妥协主要发生在大小州之间，因为小州自然而然地害怕丧失它们的影响。[34]根据大小比例而派代表的问题触动小州最深，而且在小州投票失败时，会议濒临破裂，古维纳·莫里斯事后说：“美国的命运此刻吊在一根头发丝上。”[35]尽管如此，美国制宪会议中的妥协氛围十分强烈。比如平克尼将军建议每州出一个人组成专门的“妥协委员会”，最后实现“伟大妥协”。[36]法仑德称，此后妥协的精神变得更强烈了。[37]
民初制宪会议将袁政府与国民党的原本可以有的妥协基础，即民国的生存与发展，但此“共识”被虚置了。由于会议只允许国会两院议员旁听，其他外人，包括政府代表都曾被拒之门外，使得真正的利益代表者之间本应该有共同利益被悬置了。事实上，共同利益在制宪会议中是不存在的，所以会议几乎没有妥协的共识。国会先后拒绝了临时大总统袁世凯与地方军绅的制宪要求，简直是力排众议，仅依据北京临时参议院制定的《国会组织法》，独自开始了制宪工作。当时北洋派与地方都督提出的美国模式被国民党、临时参议院与国会坚决拒绝。[38]国民党强调“制定宪法为议院唯一之权，无论何人不得干预”。[39]有激烈言论甚至称：“敢强夺国会制宪权者，请齿吾刃。”[40]“是民国宪法之起草权议决权纯粹的属于国会，已为天经地义，无可改移。”[41]袁氏由于对《临时约法》的束缚极感痛苦，而“亟思于宪法上有所补救”，所以在1913年的大多数时间里，袁氏极力想通过合法的政治手段——而不是非法的武力手段——介入制宪活动，以达到在民国实现增强总统权力的政治目的，但都没有机会表达和实现其利益要求。此外，工商资产阶级在国会中也几乎没有本集团的利益代言人，他们也几乎被排除在制宪会议之外。[42]在民初这样组织起来的制宪国会，形成的是一个封闭的制宪模式，完全排斥了其他政治利益集团参与制宪的可能性，即国会被单一政治集团控制，以致丧失了与其他政治利益集团以妥协的方式制成宪法的可能性。
此外，保证代表们不受指责，使他们的讨论不受舆论压力的干扰，是美国制宪会议很重要的一个特点。不仅“保密的命令执行得极其严格”[43]，而且在会议的辩论过程中就突出显示了言论自由[44]，还有制宪代表间的会外社交促进了会议的妥协氛围。法仑德称：“尤其是在让步和妥协的事项上，会外之会无疑起了显著的作用。”[45]而民初制宪会议并没有完全采用秘密的方式，内容也没有对外界保密。新闻界常常跟踪报道会议进行情况，包括每次会议讨论的基本内容。国会制宪期间的“二次革命”，使得外界的舆论趋向激进，这种氛围直接影响了制宪议员对袁政府的不妥协精神，甚至不屈不挠坚决不向袁政府让步的行为成了气节的表现，这不可避免地加深了制宪会议的不妥协性。
三 所制宪法：妥协性质比较
两种制宪会议所制定出的宪法也截然不同，美国宪法本身就是一个妥协的机制，而民初《天坛宪法草案》设计的却是一个权力失衡的政体。
美国宪法本身是一个以法律制度的形式所规定的妥协的机制。1787年的美国宪法由序言和七条正文组成，美国人自称它“简单明了又富有弹性”。比如在联邦与州的关系上，问题的实质就是联邦与州的分权。在众多联邦主义者的协调下，最终同意建立由最高立法、行政、司法部门组成的联邦政府，增加了联邦政府的权力。麦迪逊认为：“总体政府侵蚀各邦政府权力的危险，小于各邦政府侵蚀总体政府权力的危险；总体政府侵蚀各邦政府的权力，不会致命，各邦政府侵蚀总体政府的权力，可能致命。”[46]联邦制解决的是联邦和州两极政府间的纵向分权。比如在一级政府内部的权力上，宪法则采用了分权与制衡。即政府的立法、行政、司法三种权力彼此分立，且三者必须是互相分立又互相渗透、互相牵制，以达到相互之间的平衡。王希强调谈判和妥协是美国宪政的中心内容，并用“原则与妥协”来概括美国宪法的精神与实践。[47]李道揆也认为：“制宪者们在宪法中为美国政治制度和联邦制度制定的基本原则，如联邦制、三权分立相互制衡、代议制、总统制等等，都体现了这些矛盾的斗争和妥协。”[48]
民初《天坛宪法草案》所设计的政体制度，其行政权与立法权严重失衡。草案对总统弹劾权的出席人数与表决人数，也比《临时约法》中“得以总员五分四以上出席，出席员三分二以上之可决弹劾之”的标准放宽。对国务院的弹劾条件更是如此，它扩充了弹劾权可适用的范围，即国务院的一切违法行为。[49]具体而言，一方面是弱势总统权力的制度设计，意味着袁政府及北洋集团的政治权力在未来制度实施后将进一步丧失，其既得政治利益会受到重大损害。所以袁世凯认为天坛宪草是“消灭行政独立之权，比较临时约法，弊害尤甚”，其削弱总统与政府威信的做法，“使对内对外均无以保其独立之精神，而为国会之役使”，这样的宪法当然是袁氏断然不能接受的。制宪会议制定的宪法制度并不是一个利益妥协的结果，它没有顾及北洋派当时的政治利益需求。“天坛宪草”的制度设计使袁氏对总统权力的目标基本落空，这种毫不妥协的姿态，势必激起袁氏的强烈反弹，不肯承认此宪草。
另一方面是立法至上的“超议会制”设计，当时就有制宪议员认为是一种“极端议会政治”[50]，其目的就是要让袁世凯成为虚君。而如唐德刚所言，“虚君这个制度，原来是以同盟会为主的革命派所精心设计的一套纸质枷锁，来锁住袁世凯这个实力派的大猴王。如今大猴王一使劲，把这些纸枷锁撕得粉碎，你说孙悟空违法，岂非不切实际的书呆子之见哉？”[51]因为“超议会制”既没有充分承认当时左右中国政坛的袁政府即北洋集团的政治利益，也没有从制度创新方面实现北洋集团提出的正当权力目标，从而失去了袁政府对宪法设计的政治制度的支持，也消解了袁氏原本可能做出的妥协。当时北洋派的地方都督与拥袁势力，除一部分恶意攻击国会与国民党以外，也有相当多的人在制度层面表达对宪法条文的不满；许多意见是反对议会专制，支持总统有权解散议会。[52]但制宪会议对此一意孤行。事实上，宪法设计的政体是不可行的，因为议会权力过大，也会如行政机关的擅权一样走向专制。[53]正如《新编剑桥世界近代史》中对民初政治的评论：“中国有了一个新政权，但是它依然缺少一个可行的政体。”[54]这样的宪法，实质上确立的是缺乏政治妥协的制度设计，这造成了其自身的致命缺陷——不具有变迁的动力，进而使得1913年宪政制度的变革以失败告终也是在所难免。
综上所述，民初第一次国会制宪的失败，是国民党与袁政府没有有效的妥协所致。而美国的制宪会议获得成功，的确得益于许多代表过人的政治智慧、高超的政治谋略和务实的政治经验[55]，其实就是妥协的精神。民初国会制宪代表中有不少人的特点是抗争性强，不易妥协。对立的政治势力之间没有互动妥协导致了制宪的失败，一如严泉所指出的：“事实表明，1913年制宪活动的结局是国会制宪会议与北洋政治集团一次策略互动的失败。”[56]尽管袁在使用非法手段破坏制宪之前，多少采用了合法的政治协商手段影响制宪的进程，但是，参与制宪的各政党太重党派利益，缺乏有效的协调[57]，几无妥协的精神。国民党一方面势力的不妥协的制宪行为，使最有实力的袁氏北洋集团的政治利益无法在宪法中得到真实体现。宪法草案不妥协的“超议会制”激发了北洋集团的强烈反弹，决定了宪法最后的流产命运。[58]由此民初宪政开始陷入危机。也正是在1913年间的这一时期，政治调和派诸公开始大谈政治调和。民初宪政转型中极为重要的民国首次制宪与有着类似历史使命的美国费城制宪，两个一正一反鲜明的例子证明了妥协是民主转型的必要条件。