第三节 强化公益属性的事业单位工资制度改革
事业单位公益属性评价是基础，但更为关键的还是如何实现强化事业单位公益属性的路径。下面从事业单位工资制度改革的角度，提出强化公益属性的路径。
一 事业单位公益属性弱化的分析
事业单位公益属性的弱化离不开当时特定的历史背景，因此，我们有必要首先对改革开放以来事业单位的有关政策进行回顾。
（一）事业单位改革有关政策回顾
1978—1984年，是我国事业单位改革的酝酿与尝试阶段。这个阶段事业单位所面临的主要任务是拨乱反正，落实中共十一届三中全会确立的路线、方针和政策，恢复并发展社会事业。[37]其中一个重要的措施就是改革经费管理制度。1979年4月，卫生部、财政部、国家劳动总局联合发出《关于加强医院经济管理试点工作的意见的通知》，提出国家对医院的经费补助准备实行“全额管理，定额补助，结余留用”的制度。增收节支的结余，主要用于改善医疗条件，也可以拿出一部分用于集体福利和个人奖励。1979年11月，财政部发布《关于文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”试行办法》，规定凡是在预算管理上实行全额管理的单位，由现行国家核定预算，年终结余收回财政的办法，改为“预算包干，结余留用”的办法。即按国家核定的当年预算包干使用，年终结余全部留归单位支配。凡是以自己的收入抵拨一部分支出，差额由国家补助，在预算管理上实行差额管理的单位，可实行“定收入、定支出、定补助、结余留用”的办法。这实际上是在收入分配上给事业单位下放了一定的自主权。
从1985年到1991年，我国事业单位改革进入行业改革探索期，教育、科技、文化和卫生等行业开展了全行业的面向市场的改革。在经济领域改革经验的启发下，事业单位改革主要表现为引入市场的手段，“搞活”成为关键词，调动工作人员积极性成为重点。
第一，引入市场机制。这一阶段事业单位在管理体制上普遍采用了面向市场的改革策略，主要体现为“转企”及承包制改革。1985年3月，中央下发《关于科学技术体制改革的决定》提出对于从事技术开发的研究机构，有的可以逐步发展成为经济实体；或者研究机构并入企业。有些研究机构也可以自行发展成为科研生产型企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。对这类单位，允许按一定比例从新增利润中提取一部分资金，用作技术开发基金。1988年5月3日，国务院作出《关于科技体制改革若干问题的决定》，提出要鼓励科研机构切实引入竞争机制，积极推行各种形式的承包经营责任制，实行科研机构所有权和经营管理权的分离。1985年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发文化部《关于艺术表演团体的改革意见》。根据文件精神，各地在先前艺术表演团体体制改革经验基础上，进一步推行了院团承包制。[38]
第二，扩大单位自主支配权。在市场化改革的背景下，大量不能直接转制为企业进行管理的事业单位，实行“企业化”管理，体现在自主权的进一步扩大和落实，如经费支配权、人事管理权等。1985年4月，国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》提出国家对医院的补助经费，除大修理和大型设备购置外，实行定额包干，补助经费定额确定后，单位有权自行支配使用。对其他卫生机构则实行预算包干的办法。同时，该报告规定“其他干部实行聘任制，工人实行合同制。院、所、站长有权对职工进行奖惩、解聘和辞退；有权根据需要，在定额编制范围内从院外招聘医务工作人员，可以全日工作，也可以半日工作”。1985年5月，中央下发《关于教育体制改革的决定》，规定“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际教育和学术交流，等等”。
第三，探索引入经济激励手段。为切实激发事业单位工作人员工作的积极性，各行业改革普遍引入经济激励手段，即结余可以自由支配，也可以用于人员奖励和分配。1985年，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，正式提出“研究机构在上级拨给的事业费以外的纯收入，应以大部分用于事业的发展，余下的部分视事业费自理程度核定额度，用于集体福利和奖励”。1989年，国务院批转《关于深化改革科研单位事业费拨款和收益分配制度的意见》提出，事业费部分自理的技术开发类型科研单位，事业费每减拨10%，奖励福利基金提取比例增加2%，由单位自主使用。难以创收的科研单位，实行基本工资总额包干，增人不增钱，减人不减钱，事业费包干结余和创收部分，除提留不低于40%的事业发展基金外，其余部分由单位自主使用。
这一时期事业单位改革主要基调是“搞活”；主要的改革策略是将事业单位“推向市场”，充分利用市场机制，激活事业单位；主要的措施为下放权力，授予事业单位更多的自主权。此阶段的事业单位改革虽然一定程度上激发了事业单位活力，但是其过度“市场化”的举措，造成事业单位“创收”倾向，“模糊了事业单位与企业的边界，留下了事业单位功能不清的隐患”[39]。同时，这个阶段事业单位改革主要是分行业推进，改革的系统性和协调性方面不足。
（二）事业单位公益属性弱化的原因分析
毋庸讳言，事业单位改革和管理过程中，确实存在着事业单位公益属性弱化的问题。
第一，“市场化”改革侵蚀了事业单位公益性。事业单位是我国计划经济时代产生的，随着我们社会主义市场经济体制的确立和政治改革的推进，事业单位一直处于变革之中，有关事业单位改革定位也有明显的变化。专家学者们大都认为早期的引入市场机制的改革（有的称为“市场化”，有的使用“产业化”，有的使用“企业化导向”等）虽然缓解了政府的财政压力，但是对事业单位的公益性产生破坏性影响。李建忠认为我国事业单位改革经历了企业化导向、非政府非营利导向和公共服务导向的三次转变。企业化导向的改革导致了我国经济社会发展中诸多问题引发了事业单位的功能危机。杨欣认为事业单位改革前期一直被动追随着经济体制改革的步伐，从1980年的“预算包干”到20世纪90年代医疗、教育的“产业化”，市场的逐利性日益侵蚀着事业单位的公益本质。[40]“市场化”对事业单位公益性的侵蚀突出表现在社会对公立医院公益性丧失的批判，例如陈祥槐等人指出，改革开放以后，公立医院改革过度地强调了微观的效率，盲目地鼓励用经济的手段来解决体制、机制中存在的问题，如科室承包、独立核算、鼓励竞争等，有些地方政府甚至将公立医院进行公开拍卖。市场化改革起到了一定的积极作用，但是造成了公立医院的激励机制与公益性质的严重偏差。[41]在后来的事业单位改革中，市场化的改革定位虽然获得了一定的调整，但是有关市场化改革的影响依然存在。正如有的学者指出，受长期企业化改革思路的影响，事业单位在不同程度上已形成了内在的营利冲动，拨款加创收的运行机制成为事业单位难以根除的生存发展模式，有可能成为一种顽固的路径依赖，侵蚀事业单位改革的公益目标。[42]
第二，政府投入不足导致事业单位公益性发挥不足。事业单位是由国家举办，是承担公益服务的主要载体。事业单位提供服务，发挥职能作用的前提是国家进行了足够的投入，但是由于各种资源投入受限，如财政资源、编制资源等，造成事业单位公益性的发挥不足。主要表现为：一是政府总投入不足，直接导致公益性的缺失。尤其是随着我国经济社会的发展，人民对美好生活的需求日益增长，事业单位作为提供公益服务的主要载体，在社会供给还不很充分的情况下，仍然任重道远。以教育为例，随着城镇化的推进，各级政府都面临着入学难问题，尤其是义务阶段入学难。在保证教育质量和符合各种学校管理标准的情况下，学校必须要能够获得更多的资源支持，如校址、教师、经费等。政府投入不足的问题，导致入学难问题很难解决，影响了各级各类学校公益性发挥不足。还有一个比较棘手的问题，就是随着二孩政策的放开，全社会都面临着学前教育公共服务不足的问题。二是政府投入不足，导致部分事业单位“走向市场”，影响了公益性的发挥，甚至偏离了公益性。例如政府财政预算投入不足，事业单位需要开展营利性工作，取得收入，并用于单位建设与人员工资和奖励等。
第三，“行政化”的管理不利于事业单位公益性发挥。历史上，我国对机关和事业单位一直实行“大一统”的管理，有些事业单位直接隶属于机关，主要也是为机关服务或者承接机关的延伸职能。因此，一直以来我国事业单位管理都存在“行政化”的现象。近年来，随着“政事分开”改革的推进，我国事业单位改革也提出“去行政化”改革的要求。但是事业单位“行政化”现象仍然存在，这在一定程度上影响了公益性的发挥。于志善和徐建中指出，事业单位的“行政化”色彩浓厚，导致其取向为政府服务，偏离公益服务和公正性取向[43]。朱明显和田明同样认为，行政化导致公益性事业单位价值错位，不利于公益职能的履行和公益目标的实现，具体表现为：受到行政化管理模式的影响，提供公共服务往往是上级要求下级进行，这会导致公益性事业单位的服务动机、服务目的以及服务对象都不确定。公益性事业单位不免淡化向社会提供公共产品的初衷，转而运用各种手段获取政府的资金和拨款，在日常经营管理活动中出现缺位、错位的现象。[44]不仅如此，“行政化”还会影响事业单位经营管理自主权，影响管理效率，影响创新而进一步阻碍事业单位深层次改革。
二 强化事业单位公益属性的改革部署
新时代，党和国家对事业单位改革提出强化公益属性的要求，既是对事业单位改革和管理中存在的弱化公益属性问题的纠偏，也是对事业单位发展定位的再明确。
（一）强化事业单位公益性的必然性
事业单位是我国公益服务的主要载体，不管是从其产生，还是未来的改革方向来看，公益性都是其基本组织目标和价值追求。
一方面，事业单位从设立之初就承担着提供公共服务的职责，公益性是与生俱来的。有的专家指出，事业单位作为特定历史时期提供特定产品和服务的公共组织，“公益性”既是其设计之初的核心目标，又是其运行过程中的价值主旨，事业单位可以说是公益性应然的责任主体。[45]还有专家从事业法人公共性的角度分析，指出国家、政府举办和设立事业单位或事业法人的唯一目的就是提供公益性和公共服务、公共产品，事业法人自身设立的唯一宗旨也是向社会提供公益性服务和公共产品。事业法人的公共性决定了它的存在和发展必须坚持公益目的，并尽可能实现公益性目标的最大化。[46]还有专家从技术和价值两个维度进行分析，指出公益类事业单位应在组织性质上体现公益性。从技术维度分析，大量纯公共物品和准公共物品的生产和提供，需要依托公益类事业单位来实现。从价值维度分析，防范和化解公共风险需要公益类事业单位坚持公益性属性。[47]
另一方面，从事业单位的改革方向来看，通过分类改革将事业单位的功能聚焦在“公益”范围。2011年，中共中央出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》被认为是事业单位改革的新的纲领性文件，为事业单位改革做了全面的顶层设计。根据文件规定，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位，事业单位逐渐将仅剩下真正从事公益服务的单位了。从十九大以来，在事业单位改革中，中央不断强调强化事业单位公益属性，未来事业单位必将聚焦于从事公益服务，强化公益属性。
（二）事业单位改革对强化公益属性的部署
从2011年至今，我国事业单位改革的主旋律是分类改革，即以事业单位分类为基础，全面深化事业单位改革，努力实现事业单位公益属性的回归。
第一，分类改革顶层谋划，分步实施。2011年3月，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。作为我国事业单位分类改革的统领性文件，全面规定了我国事业单位分类改革的重要性、指导思想、基本原则、总体目标及其改革内容。事业单位分类改革第一步是对现有事业单位进行清理规范；第二步是在清理规范的基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别；第三步是在分类的基础上对三大类事业单位进行改革。2016年，中央编办印发了在环境保护部等三部门和地方开展改革试点工作的通知，分别对中央部门和地方开展承担行政职能事业单位改革试点工作进行部署。针对经营类事业单位不同情况，中央明确区分情况，分步推进改革：经济效益较好的，2017年前转企改制；经济效益一般的，2018年前转企改制；人员、资产规模较小或资不抵债、债权债务不清晰，基本不具备转企条件的，2020年年底前退出事业单位序列。
第二，分类基础上，深化综合配套改革。2011年8月，国务院办公厅下发了分类推进事业单位改革的9个配套文件，涉及分类的意见、承担行政职能事业单位的改革、从事生产经营事业单位的改革、机构编制、法人治理结构、财政政策、国有资产管理、收入分配制度、社会保险等方面。2011年8月，中央办公厅下发了《关于进一步深化事业单位人事改革的意见》，对事业单位的人事管理制度改革作出了详细规定。2012年9月，中央办公厅下发了《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》，要求积极稳妥推进事业单位必须坚持和加强党的领导、全面加强党的建设。事业单位分类改革的“1+9+2”系列文件的出台，开启了事业单位综合改革的新篇章，同时很好地解决了行业体制改革自身难以解决的共性问题、基础问题和衔接问题[48]。
第三，建立专门的事业单位领导人员管理制度。党政领导干部的管理有公务员法和《党政领导干部选拔任用工作条例》，中央企业有《中央企业领导人员管理暂行规定》等，而事业单位领导人员管理长期沿用党政机关干部的模式没有形成充分体现事业单位特点和人才成长规律的政策法规体系。2015年6月，中共中央办公厅印发了《事业单位领导人员管理暂行规定》，对事业单位领导人员任职条件和资格、选拔任用、任期和任期目标责任、考核评价、职业发展和激励保障、监督约束、退出等进行了全面的规定。2017年1月，中组部联合有关部委发布了宣传思想文化系统、高等学校、中小学校、科研事业单位、公立医院五个行业事业单位领导人员管理具体办法。这些管理规定和办法填补了事业单位领导人员管理办法的空白。
第四，事业单位人事管理实现规范化和法制化。2011年，中办和国办印发《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》的通知，提出到2020年，形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系。十八大以来，事业单位人事管理法制化建设取得突破性进展，出台了我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规——《事业单位人事管理条例》。2012年8月，人社部和监察部联合颁布了《事业单位工作人员处分暂行规定》，为规范事业单位工作人员行为，保证事业单位及其工作人员依法履行职责提供了法律依据。2017年10月，为规范公开招聘违纪违规行为的认定与处理，保证招聘工作公开、公平、公正，人社部发布《事业单位公开招聘违纪违规行为处理规定》。其他事业单位人事管理制度越来越齐备，越来越完善，例如公开招聘制度的完善，事业单位领导人员管理办法的出台等。事业单位公开招聘制度方面，国家有关部门相继发布了《关于进一步做好艰苦边远地区事业单位公开招聘工作的通知》《中小学教师公开招聘指导意见》《关于事业单位公开招聘岗位条件设置有关问题的通知》《事业单位公开招聘违纪违规行为处理规定》。
第五，实施事业单位养老保险制度。在前期试点的基础上，2015年1月，国务院下发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，对事业单位工作人员养老保险制度改革问题做了全面规定，提出改革现行事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。2015年3月，《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》发布，提出职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担，单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的8%，个人缴费比例为本人缴费工资的4%，由单位代扣。单位和个人缴费基数与机关事业单位工作人员基本养老保险缴费基数一致。2016年9月，人力资源和社会保障部与财政部发布《关于印发职业年金基金管理暂行办法的通知》。2017年8月，财政部办公厅、人力资源和社会保障部办公厅发布《关于印发职业年金基金归集账户管理暂行办法的通知》。
第六，加强事业单位党的建设。新时代，在中央有关党建工作的总体部署下，事业单位更加重视党的建设。2012年9月，中央办公厅下发了《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》，要求积极稳妥地推进事业单位改革，必须坚持和加强党的领导、全面加强党的建设。同时，结合不同行业的特点，中央也下发了有关加强党的建设的政策。2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，要求要坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。2018年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，明确公立医院实行党委领导下的院长负责制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，并要求着力提升公立医院基层党建工作水平等。
强调回归公益是这一时期事业单位改革的基本特征。十九大报告指出“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，明确提出“面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制”。未来事业单位改革将坚持强化公益属性的目标，继续深入推进分类改革，完善相关管理制度，为满足人民对美好生活的向往发挥应有的作用。
三 强化事业单位公益属性的措施
如何强化事业单位公益属性？我们认为从事业单位公益属性的特点出发，应该从理念、法治、保障机制、内部治理机制、外部监督机制五个方面强化事业单位公益属性，保障事业单位公益属性的落实和实现。
第一，建立公益导向的价值理念，即在价值理念上，事业单位及其工作人员应该将公益性作为价值追求。
公益属性不仅是事业单位应该追求的组织目标，同时从行政伦理学来看，也是一种精神和行动的指南。因此，事业单位及其工作人员应该将公益性作为价值追求，指导日常的工作和行为。李建忠提出，保持事业单位的公益性，还需明确其公益职责，建立与公益要求相适应的行为规范。[49]
第二，明确公法人和公职人员的法律地位，即在法律定位上，从法律上明确事业单位公法人的性质和事业单位工作人员公职人员的身份。
公法是确保公益性的最为有效的制度，公法所确立的公正、问责、法治、透明和公众参与等相关机制，可以引导政府在公共利益的水平上运行。杨欣认为事业单位公法定位的模糊，私法属性的彰显是导致事业单位改革偏离公益目标的本源，至于事业单位未能承担起基本公共服务均等化义务，追逐利润及缺乏有效问责等，都是法律定位不清晰必然导致的后果。因此，回归公法，是确保事业单位公益性的关键。[50]
同时，必须明确事业单位工作人员“公职人员的身份”。通过身份的明确，建立公职人员行为规范，确保事业单位工作人员的公共服务动机。李建忠指出，事业单位人员属于“公务人”而非“经济人”，应遵守公职人员的道德义务和纪律。事业单位公益目标的实现要求事业单位工作人员应将为公共利益服务作为其法定的、内在的职业追求。[51]
第三，提供充分的资源保障，即在资源供给上，政府应该为事业单位发挥公益属性提供充足的资源保障。
组织要生存必须拥有充足的资源。有专家提出，必要的财政保障是事业单位履行其公益职能的基础。[52]对于事业单位来说，资源是多方面的，如权力（自主权）的资源、经费的资源（财政投入、政府购买服务以及获得财政外收入的可能性等）、人的资源（编制、岗位、高级岗位数量等）、物的资源（办公用地、大型设备等国有资产投入）。事业单位公益属性的弱化很大程度上是政府投入不足造成的，为了实现资源保障，不得不采取市场化的手段，实现资源供给。因此，作为公共组织的组成部分，事业单位要生存，必须获得政府充足的资源支持，没有充足的资源保障势必影响组织公益目标的实现。
第四，构建内部制度体系，即在内部管理上，要构建强化公益属性的事业单位制度体系。
强化事业单位公益属性，应该着力从建立相应的内部治理体系发力，发挥制度的生产力作用。在招聘制度建设方面，着重在招聘条件中设置具有公共服务动机等条件，可以通过相关的测评软件及面试对应聘人员的公益性价值理念进行测评。在晋升制度和奖惩制度中，设置公益性职能发挥情况及参与公益性工作情况作为晋升和奖惩的依据；其中，特别重要的是建立强化公益属性的绩效评价制度，针对组织层面建立绩效评价制度，针对个人层面建立绩效考核制度，发挥考核的指挥棒作用。在工资制度方面，以公益性评价为基础，核定绩效工资总量和进行绩效工资分配。同时，完善事业单位绩效工资制度，促进事业单位收入分配的内部和外部公平性，解决事业单位将创收或服务收入直接用于薪酬、劳务分配的问题。应尊重事业单位专业技术人员的人力资本价值，完善专业技术人员基本薪酬制度，改变通过人才工程计划等临时性预算或政策激励事业单位人员的做法，增强基本薪酬制度的激励功能，鼓励事业单位人员服务公共利益。[53]
第五，建立外部监督机制，即在外部控制上，要建立督促事业单位公益属性发挥的外部监督机制。
加强外部监管和监督是强化事业单位公益属性的有力手段。不仅要发挥有关监督机关的作用，同时要更好地发挥人民群众的监督作用。事业单位是公益服务的主要载体，绝大多数事业单位都是面向社会提供公益服务的，如学校和医院等。在建立外部监督制度时，建立组织层面的绩效评价是非常重要的一个环节，可以通过上级部门评价和服务对象满意度调查等手段来加强外部监督的作用。同时要建立健全事业单位信息公开制度，事业单位重要事项和年度报告应向社会公开，对涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证，确保事业单位公益服务目标和职责的实现。[54]
四 强化公益属性的事业单位工资制度改革构想
2006年《关于印发〈事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法〉的通知》规定，“事业单位绩效工资总量应结合单位公益目标任务完成情况和绩效考核结果核定。对公益目标任务完成好、考核优秀的事业单位，适当增加绩效工资总量；对公益目标任务完成不好、考核较差的事业单位，相应核减绩效工资总量”。这个政策为我们如何落实“强化事业单位公益属性”提供了一条路径，即评价单位公益目标完成情况，以单位绩效评价结果来影响绩效工资总量。由于绩效工资总量直接决定了事业单位能够发放绩效工资的上限，几乎所有的事业单位都特别看重绩效工资总量，因此，上述路径是落实“强化事业单位公益属性”的有力抓手之一。
（一）理论基础
强化理论是美国的心理学家和行为科学家斯金纳、赫西、布兰查德等人提出的一种理论。斯金纳提出了一种“操作条件反射”理论，认为人或动物为了达到某种目的，会采取一定的行为作用于环境。当这种行为的后果对他有利时，这种行为就会在以后重复出现；不利时，这种行为就减弱或消失。人们可以用这种正强化或负强化的办法来影响行为的后果，从而修正其行为，这就是强化理论，也叫作行为修正理论。
斯金纳所倡导的强化理论是以学习的强化原则为基础的关于理解和修正人的行为的一种学说。所谓强化，从其最基本的形式来讲，指的是对一种行为的肯定或否定的后果（报酬或惩罚），它至少在一定程度上会决定这种行为在今后是否会重复发生。
根据强化的性质和目的可把强化分为正强化和负强化。正强化又称积极强化，就是奖励那些组织上需要的行为，从而加强这种行为；当人们采取某种行为时，能从他人那里得到某种令其感到愉快的结果，这种结果反过来又成为推进人们趋向或重复此种行为的力量。正强化的方法包括奖金、对成绩的认可、表扬、改善工作条件和人际关系、提升、安排担任挑战性的工作、给予学习和成长的机会等。负强化又称消极强化，它是指通过某种不符合要求的行为所引起的不愉快的后果，对该行为予以否定。若职工能按所要求的方式行动，就可减少或消除令人不愉快的处境，从而也增大了职工符合要求的行为重复出现的可能性。负强化的方法包括批评、处分、降级等，有时不给予奖励或少给奖励也是一种负强化。
（二）作用机制
构建强化公益属性的事业单位工资制度体系正是基于这个理论，通过上述制度设计的思路，使得那些能够按照要求更好地完成以公益目标为主的绩效指标的事业单位能够得到提高绩效工资总量、编制数量、岗位结构比例、经费支持等全方位的奖励，从而“正强化”其公益行为；反之，对于那些完成公益目标不力的事业单位也会受到降低绩效工资总量、编制数量、岗位结构比例、经费支持等全方位的惩罚，从而“负强化”其非公益行为。
（三）总体思路
在此基础上，我们认为强化公益属性的事业单位工资制度改革的总体思路是：贯彻落实党和国家对事业单位改革的指导精神，以强化事业单位公益属性为核心目标，针对事业单位当前存在的问题以及未来发展面临的挑战，将事业单位工资管理放在促进事业单位健康发展的大背景中，基于强化公益属性下激活事业单位活力的原则，对事业单位工资制度框架进行系统性改革优化，并对事业单位基本工资、绩效工资、津贴补贴、其他收入等模块进行逐项优化。同时，跳出事业单位工资管理的范围来开展事业单位工资相关制度的全面改革治理，以事业单位工资制度改革的视角，与事业单位岗位管理、绩效评价、编制管理、财政经费管理、领导人员管理、体制改革、纪律监督等多方面管理改革实现协同。以此，全面引导事业单位的组织行为和职工个人行为朝着强化公益属性的方向转变，提升相关部门对事业单位的管理水平以及事业单位内部管理水平，促进事业单位在正确的轨道上健康发展，推进事业单位为满足人民日益增长的美好生活需要提供更充分、更平衡的公共服务。
（四）强化公益属性的事业单位工资制度改革路径
从以上总体思路出发，我们认为着眼于工资治理视角来强化事业单位公益属性主要有以下几条路径：
第一，公益导向的事业单位工资分类改革路径。着眼于强化事业单位公益属性、提升事业单位工作人员作为公职人员的使命感和责任感、调动事业单位工作人员的活力，逐步改变过去直接规定事业单位工作人员工资模块和标准的做法，将事业单位工资制度的重心从“管个人”转变为“管单位”，在定位上转变为强化公益属性的工资管控激励制度。对事业单位实施分类管控和激励，按工资管控激励的强度分为标准管控型、总量管理型、水平约束型，并由有关部门根据分类标准确定具体事业单位的工资类型。
第二，公益导向的事业单位绩效工资总量管理路径。根据绩效工资总量管理发挥对事业单位激励约束作用的理论分析，将强化公益属性贯彻始终，逐步建立起三大机制：一是破解以历史数据核定总量带来科学性不足的问题，通过合理的工资决定因素，建立科学的总量核定机制；二是破解对事业单位激励不足的问题，结合公益导向的单位层面绩效评价结果，在核定总量范围外给予一次性奖励总量，建立总量额外追加机制；三是破解总量一经核定就多年不变的问题，结合物价、市场工资水平变化情况；基于合理调控事业单位工资收入差距的原则，建立总量动态调整机制。
第三，公益导向的事业单位工资与其他方面协同路径。着眼更好地发挥工资管理强化事业单位公益属性的作用，综合考虑事业单位岗位管理、绩效评价与考核等事业单位人事管理其他模块的协同，以及事业单位编制管理、领导人员管理、财政保障、纪律监督等方面的协同，进而共同实现强化公益属性的目标。例如，将事业单位工资财政经费保障模式由主要依据编制拨款转变为购买服务方式，通过事业单位完成公益任务情况来确定工资财政支持力度，强化工资财政经费支持对公益属性的导向作用。
[1] 赵立波：《公益服务：政策演进与概念辨析》，《中国行政管理》2016年第1期，第35—40页。
[2] 赵立波：《中国特色公益服务体系研究》，人民出版社2015年版，第2页。
[3] 秦晖：《政府与企业以外的现代化——中西公益事业史比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第27页。
[4] 赵立波：《中国特色公益服务体系研究》，人民出版社2015年版，第3页。
[5] 参见[英]边沁《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第58页。
[6] 周义程：《公共利益、公共事务和公共事业的概念界说》，《南京社会科学》2007年第1期，第77—82页。
[7] 朱照男、陶传进：《公益性评估》，载卢玮静等《基金会评估：理论体系与实践》，社会科学文献出版社2014年版，第46—76页。
[8] 左然：《构建中国特色的现代事业制度——论事业单位改革方向、目标模式及路径选择》，《中国行政管理》2009年第1期，第11—21页。
[9] 左然：《构建中国特色的现代事业制度——论事业单位改革方向、目标模式及路径选择》，《中国行政管理》2009年第1期，第11—21页。
[10] 陈竺在2011年公立医院改革试点工作会议上的讲话。
[11] 孙志刚在2011年公立医院改革试点工作会议上的讲话。
[12] 吴敬琏：《公立医院公益性问题研究》，《经济社会体制比较》2012年第4期，第13—20页。
[13] 高红：《事业单位分类改革的“公益性”解析》，《福建行政学院学报》2012年第3期，第15—20页。
[14] 贾博：《公益性与自主性：公益类事业单位改革的双重价值目标》，《北京行政学院学报》2013年第6期，第1—4页。
[15] 李建忠：《公益目标及其实现机制：事业单位分类改革的核心问题》，《北京行政学院学报》2014年第1期，第5—9页。
[16] 潘修华：《事业单位的公益性与非营利性标准调适探析》，《理论月刊》2017年第9期，第144—150页。
[17] [美]艾尔·巴比：《社会研究方法》（第10版），邱泽奇译，华夏出版社2005年版，第124页。
[18] 程晓龙：《逻辑模型及其在绩效管理中的作用》，《卫生软科学》2007年第21卷第2期，第124—126页。
[19] 赵明、马进：《公立医院公益性测度与影响因素研究》，《上海交通大学学报》（医学版）2009年第6期。
[20] 邹婧睿、张文斌：《公立医院公益性的认知及评价调查》，《医学与社会》2010年第 1期。
[21] 董云萍、夏冕、张文斌：《基于TOPSIS法的公立医院公益性评价研究》，《医学与社会》2010年第5期。
[22] 郑大喜：《公立医院公益性测量与评价体系研究》，《中国卫生质量管理》2010年第 5期。
[23] 周敏、熊季霞：《公立医院公益性评价测量指标体系的研究》，《中国医药导报》2012年第9卷第2期，第5—7页。
[24] 于莉莉、熊季霞：《公立医院公益性测量指标体系研究》，《世界中医药》2013年第8卷第2期，第212—214页。
[25] 胡献之：《基于患者角度的公立医疗机构公益性评价研究》，硕士学位论文，复旦大学，2013年。
[26] 李军等：《公立医院公益性评价指标体系构建的理论框架探讨》，《中国医院》2014年第5期，第22—24页。
[27] 王舒捷：《公立医院公益性评价指标体系构建及评价——以江苏省三级医院为例》，硕士学位论文，南京大学，2016年。
[28] 熊季霞、张志强：《基于公益性的公立医院综合绩效评价指标体系构建》，《广西社会科学》2014年第6期，第165—169页。
[29] 陈云等：《基于公益性的公立医院绩效评价指标体系研究》，《现代医院管理》2014年第12卷第4期，第34—37页。
[30] 李晓森等：《以公益性为导向公立医院绩效评价指标体系构建》，《中国卫生政策研究》2014年第7卷第6期，第16—21页。
[31] 项国安、江秀凤：《基于公益性的二级综合性公立医院绩效评价指标体系研究》，《社区医学杂志》2016年第14卷第16期，第82—83页。
[32] 王翾等：《基于公益性的三级综合性公立医院绩效评价指标体系构建》，《中国医药导报》2016年第13卷第4期，第152—155页。
[33] 刘鸿昌：《宁波市学前教育公益性评价指标体系构建》，硕士学位论文，宁波大学，2011年。
[34] 吕维霞等：《社会化改革中高校食堂公益性评价及保持机制》，《教育与经济》2016年第5期，第66—72页。
[35] 张振华等：《公益性农业科学研究院（所）科研绩效评价的指标体系》，《江苏农业学报》2013年第29卷第4期，第892—897页。
[36] 鲁婧：《公益性出版单位的社会绩效评价指标体系研究》，硕士学位论文，武汉理工大学，2010年。
[37] 刘太刚、魏娜：《事业单位改革历程与经验总结》，《河北学刊》2008年第4期，第 139页。
[38] 刘筠梅：《我国艺术表演团体体制改革探寻》，《内蒙古大学学报》（哲学社会科学版）2008年第6期，第97页。
[39] 余兴安：《当代中国的行政改革》，中国社会科学出版社2017年版，第37页。
[40] 杨欣：《论分类改革后事业单位的公法“回归”及制度设计》，《理论学刊》2012年第6期，第89—94页。
[41] 陈祥槐、夏磊、李彦俊：《公益导向的公立医院治理机制研究》，经济科学出版社2013年版，第92页。
[42] 李建忠：《公益目标及其实现机制：事业单位分类改革的核心问题》，《北京行政学院学报》2014年第1期，第5—9页。
[43] 于志善、徐建中：《事业单位的功能定位与活力建设——兼谈分类推进事业单位改革的实践与对策》，《理论探讨》2014年第5期，第170—173页。
[44] 朱明显、田明：《公益性事业单位行政化的弊端与治理对策》，《理论探讨》2014年第4期，第147—150页。
[45] 管仲军：《面向现代公益事业组织的事业单位分类改革研究》，《北京行政学院学报》2014年第2期，第1—6页。
[46] 左然：《构建中国特色的现代事业制度——论事业单位改革方向、目标模式及路径选择》，《中国行政管理》2009年第1期，第11—21页。
[47] 贾博：《公益性与自主性：公益类事业单位改革的双重价值目标》，《北京行政学院学报》2013年第6期，第1—4页。
[48] 余兴安：《当代中国的行政改革》，中国社会科学出版社2017年版，第39页。
[49] 李建忠：《公益目标及其实现机制：事业单位分类改革的核心问题》，《北京行政学院学报》2014年第1期，第5—9页。
[50] 杨欣：《论分类改革后事业单位的公法“回归”及制度设计》，《理论学刊》2012年第6期，第89—94页。
[51] 李建忠：《公益目标及其实现机制：事业单位分类改革的核心问题》，《北京行政学院学报》2014年第1期，第5—9页。
[52] 李建忠：《公益目标及其实现机制：事业单位分类改革的核心问题》，《北京行政学院学报》2014年第1期，第5—9页。
[53] 李建忠：《公益目标及其实现机制：事业单位分类改革的核心问题》，《北京行政学院学报》2014年第1期，第5—9页。
[54] 李建忠：《公益目标及其实现机制：事业单位分类改革的核心问题》，《北京行政学院学报》2014年第1期，第5—9页。