第四节 核心概念的界定

对相关核心概念的界定是展开理论研究的前提。对民族地区乡村复合治理问题进行研究，首先需要对乡村、治理、乡村治理、复合治理等核心概念进行阐释。

一 乡村

乡村与农村是相对于城市而言的称谓，意指城市以外的广大区域。正如费孝通在《论城·市·镇》指出：“人类经济生活发展到某一程度，一个区域里会发生若干人口密集的中心地点，像一个细胞中发生了核心。一个区域的核心就是‘城’，核心外围人口密度较低的地带是‘乡’。”[66]城市并非自然形成，而是在乡村发展中产生。城市从建立伊始就孕育了与乡村缓慢发展相向的成长态势，它的迅速发展是催化城乡对立的关键要素。因此，中国的城乡发展是在城乡不断对立融合的发展进程中相互影响、相互制约并向前发展的。随着中国特色社会主义进入新时代，政府更加关注城乡关系的健康发展，促进城市生产要素流向乡村，更好地推进乡村振兴战略的实现。值得注意的是，在此我们对城市和乡村、农村给予对立划分，并非为了突出二者之间的差异，而是为了更好地找准乡村的发展定位，厘清它们之间的关联，有针对性地去分析和研究乡村治理这一重要课题。

乡村与农村作为区别于城市的概念，在内涵上具有一致性，不存在本质的区别，主要意指农民赖以进行多种活动的场所，它以特定的自然景观和一定的社会经济条件为基础，是集农民生产与生活、历史发展、政治经济、社会文化、生态环境等多元要素于一身的价值文化集合体。但是，这并不意味着乡村完全等同于农村，二者之间的差别核心体现于“乡”与“农”。“乡”作为基层行政单位，能为村庄研究提供明确的区域范围，也能够全面反映乡村成员从事产业的基本状况。“农”主要是依据单一农业生产结构对村庄进行命名和定位，展现了村庄和农业发展的密切关系。党的十九大报告把中国“农村”的称谓在乡村振兴战略的相关文件中统一恢复为“乡村”，虽仅有一字之差，但已深刻体现了党中央对乡村治理的新认识和新观点，摒弃并整合了多年来关于“农村”各要素发展的碎片化思维，突破了把农村视为一个单纯的农业生产部门的传统治理方式，而是更多地把它看作一个在乡的行政区域范围内，从事多种产业发展的社会共同体。

“乡村”与“农村”相比，此称谓更具有合理性和优越性。一方面，“乡”自古以来就具有行政区划的内涵，最早可以追溯到周朝时期，在《周礼·大司徒》中就有“五州为乡，使之相宾”记载，《说文解字》也有关于“乡，国离邑民所封乡也。啬夫别治封圻之内六乡六卿治之”等相关论述。尽管历朝历代关于乡的范围界定各有不同，但乡都被界定为一种行政区划。直到唐宋时期，乡被确定为县以下的基层社会组织，自此一直沿用至今，“乡”通常是由几个或多个村组成。将乡和村相连，形成乡村这一称谓，更为凸显“村”是归属于“乡”这个行政区划范围，是“乡”中之“村”。即便是经济发展水平较高的发达地区所开展的撤乡建镇工作中，镇逐渐取代了乡的这一称呼，但乡村这一称谓仍然被保存和沿用，因为乡村相比于农村而言，可以更直接明了地体现村庄的行政区域归属。清晰的区域范围界定是进行相关研究的基本前提。相对而言，农村这一称谓不能准确表达和反映村庄的区域范畴，则不利于对村庄相关治理问题开展全面深入的研究。另一方面，尽管基于现代经济学的“三次产业”分类理论，中国乡村也被定义为农村，可以更为直接地反映农业和农民之间的密切联系，即成为专门从事农业或与农业相关生产、为城市供给粮食的农用生产场域。然而，随着我国改革开放和城镇化的深入发展，传统乡土社会的封闭性被逐渐打破，城乡之间的土地、人口、文化等资源加速流动。在快速的城镇化进程中，农村社会日益开放和多元化，农民的流动性也日益增强，大量劳动力涌入城市劳动力市场，农民的经济收入不再仅仅依靠农业来获取。特别是党的十九大以来，随着乡村振兴和城乡融合发展战略的深入推进，城市对农村的反哺力度不断增强，农村的产业结构和劳动力就业结构发生了深刻的变化，农民不再只是从事农业，而是不断向第二、三产业发展。在这样的一种发展形势下，使用乡村这一称谓则更为准确、贴切，它突破了以往用单一农业生产结构的命名方式，更能全面反映村民目前从事产业的状况以及乡村的发展变化。

二 治理

20世纪，西方的社会学家和管理学家在社会运行中既看到了国家管理的失效，也看到了市场控制的失灵。一方面，单纯依靠市场调控都无法达到经济学中的帕累托最优状态，尽管市场在资源配置方面有着诸多优势，但是在公共产品供给、限制垄断、约束市场主体的自私行为及克服生产的无政府状态等方面却存在着调控的失灵；另一方面，单纯依靠政府的统治力量也不能使一个社会的资源达到最优配置，政府统治所存在的诸多“公共弊病”不断制约着公民的政治、经济和社会权利的有效获得与发展。在此发展背景下，治理作为一种既重视政府治理又重视各种非政府组织管理的理论体系，可以有效地弥补政府和市场管理的缺陷，在20世纪90年代开始成为学者们关注和研究的热点。

在西方，“治理”一词最先来源于拉丁文和古希腊文，本意是指引导、控制和操纵。“治理”作为一种应对社会公共事务传统解决思维、传统机制、传统方式的根本变革，是20世纪90年代进入公共领域的新术语，西方国家出现的管理危机是其兴起的主要动因。1989年世界银行在概括非洲的情形时最早提出“治理危机”，自此“治理”的措辞被广泛应用于政治、经济、公共管理、社会等研究领域，它也不只局限于在英语世界使用，也开始在世界各种语言中流行，成为相关学术界探讨的理论热点。“治理”概念在中国古已有之，中国历代典籍中也先后出现过“所居治理”“京师治理”“治理有声”“治理民事”“治理之绩”等表述[67]。从这一演化可以看出，汉语中的“治理”，早期通常是指国家处于一种按规则行事、井然有序的状态，之后演变为一种治国理政方式的统称。可见，从本源上讲，中西方的治理概念之间并无本质区别。在一般意义上，治理泛指管理、控制、统治某个事物或某个实体（包括国家）的行为和方式。纵观人类的历史发展，人类对公共事务的应对策略基本遵循着从“统治”到“管理”，再到“治理”的图谱演进，“治理”概念逐渐取代“管理”概念。“治理”作为区别于“统治”和“管理”的概念，更侧重于“引导”与“服务”，治理主体更加丰富，强调多元主体间的合作与共赢，重视自上而下和自下而上的互通机制，除了关注事务的结果之外，更多注重改进技能和增强责任，治理的内在动力主要来源于共同目标的使命感，而非仅仅出于国家强制性力量的制约。由此可以看出，“治理”不仅涵盖的范围远远超出传统“管理”的领域，其实际含义也与管理相去甚远。

国内外学术界关于“治理”做了大量而深入的研究与分析，主要是从主体、机制、目标等方面对治理进行界定，为此，“治理”也经常被阐释为有效的治理、善治、合作治理、多中心治理等。全球治理理论的主要创始人、美国学者詹姆斯·罗西瑙将治理定义为：“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥作用。治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[68]英国地方治理指导委员会发起人之一罗伯特·罗茨认为：“治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或是以新的方式统治社会。”在诸多的治理概念中，联合国全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告对于“治理”的解读是最具有代表性和权威性的，“治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。认为治理的特征在于治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[69]。这一定义深刻揭示了治理的内涵和本质，对治理的主体、机制和目标等方面都给予了合理准确的阐释，全面表达了治理的应有之义。

值得我们注意的是，以上对于治理理论的分析与探讨主要是基于西方的基本国情所进行，其中的相关理念和认识并不能完全与中国特色社会主义的发展实际相契合。治理概念在运用与发展中，一定会与特定的时代问题相结合，从而形成不同的治理话语。但任何的话语指向都不具有无可置疑的规定性，每个国家都可以依据自己面临的实际境况赋予治理以特定的内涵和指向。为此，对于治理理念的理解与运用一定要结合自身的治理情境，以实现治理中国化、本土化。在我国，著名学者俞可平对治理的基本含义进行了阐释：“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序、满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[70]这个定义被国内理论界和学术界所基本认同，国内研究学者所提出的治理理论基本上都是以此定义为基础展开相关的阐释。

三 乡村治理

“乡村治理”作为一个学术名词，其概念的历史并不长，其内涵并非西方理论的简单照搬，而是深度融合了中国乡村治理的具体认识与实践，充分彰显了学者对学术理论的灵活运用以及对社会现实的人文关怀。1998年华中师范大学著名的三农研究学者徐勇教授将治理理论与乡村基层自治结合起来进行研究，提出了“乡村治理”这一更具有概括性的概念来诠释和研究乡村社会。在此之后，越来越多的国内研究学者开始从各种不同的研究角度和学科基础出发去关注和研究乡村治理问题，取得了非常丰富的研究成果，对于建立健全乡村社会治理理论体系、推进乡村振兴战略的实施与发展具有非常重要的现实意义。张厚安和徐勇认为：“村级治理实质上是通过对公共权力的配置与运作而实现对乡村社会的组织、管理与调控从而达到一定目的的政治性活动。”[71]贺雪峰认为：“乡村治理是指如何对中国进行，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。”[72]可见，“乡村治理”一词具有很强的指向性与针对性，是一个以村民自治为主体框架和核心内容的综合性理论体系，涉及乡村社会的政治、经济、文化、社会、生态等各个方面，主要运用治理的理念与分析范式来剖析中国乡村社会的发展状况，并提出切实的解决方案以维系乡村秩序的发展。同时，社会治理也蕴含着“总体性治理”的特征，注重治理规则系统性、治理主体协同性、治理机制结构性、治理绩效整体性。治理规则系统性强调乡村治理既要遵从国家建构的正式规章制度，又要考量乡村社会的非正式制度，实现二者之间的互动与融合。治理主体协同性强调充分调动多元主体的积极性和主动性，通过互动、协商建立合作伙伴关系，促进多元主体间的相互配合、相互促进和相互补充，共同管理乡村社会的公共事务，提升治理绩效。治理机制结构性强调乡村治理突破传统的自上而下的指令性工作机制，转向包括沟通、主导、互动、协调的结构性工作机制，更好地激发乡村社会的活力与潜能，形成乡村治理合力。治理绩效整体性强调乡村政治利益、经济利益、文化利益、社会利益、生态利益等全方位的实现，促进乡村集体公共利益的获得与提升。

四 复合治理

治理理论是源于西方社会的“舶来品”，必须与中国治理实践相结合，实现治理理论的中国化，才能更好地解决中国治理实践中所面临的种种问题。复合治理作为治理的一种具体形态，是基于对中国治理场域中治理理论的“失败”或“空转”问题的反思而提出来的治理理论。复合治理最早是在2004年由我国的学者杨雪冬提出的，在分析因为全球化推进孕育的深度风险社会在造成国家中心治理的结构性失效、制度性失效和政策性失效的背景下，指出国家治理和全球治理危机中公共的扩展促进了复合治理的产生，并总结出其五大特征：由多个治理主体组成；具有多维度；强调合作互补关系；个人是最基本单位；目标是就地及时解决问题。[73]这一论述主要是在全球社会与国家治理这一宏大议题下提出的。随着乡村社会的不断进步与发展，传统的单一治理手段已经不适应当前乡村治理的需要。在复合治理这个理论被提出后，我国学者随即也开始在乡村治理领域对复合治理模式进行一系列的探索和研究，尝试发展出一条独具中国特色的治理之路。复合治理理论在乡村治理场域中的应用，既是治理理论与乡村社会发展情景相适应的产物，也是对传统治理模式的进一步反思和突破。与此同时，诸多学者也开始尝试对复合治理进行阐释，以促进复合治理理论更好地运用于中国社会的治理情境。刘超指出：“社会冲突的复合治理模式发扬公共价值的理性，并在治理中运用行政、法治、社会、市场等复合手段，实现以政府为主导，强调政府同社会多元主体共同进行社会治理，达到治理成效。”[74]范巧和郭爱君认为：“复合治理是指在小政府的善政和大市场的自由化基础上，将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织，通过公民社会的良好运行，弥补政府失灵和市场失灵，从而达到政府、公民社会和市场的和谐发展。”[75]狄金华在对河镇进行分析时提出：“在复合治理实践中，地方社会所呈现出来的不是统一的、单一的治理规则，一方面，国家树立了涵盖乡村社会之内的公共规则；另一方面又包容国家在乡村的代理人遵循地方性规范在村社内进行治理。”[76]总的来说，目前对“复合治理”并未有一个确切的定义，而现有的大部分定义都只指向了治理过程中主体或规则某一方面的复合，具有一定的片面性。在本书中，结合词语本身的语义和在乡村治理场域中的适用性，笔者将复合治理定义为，嵌入性主体与内生性主体的互动、正式制度与非正式制度的协同、多元文化的互嵌所构建的多主体、多维度、多领域的新型治理模式。这样的定义不仅突出了多元治理主体的复合，也包括多种有效治理规则的融合以及文化的治理问题，进一步扩展了治理范围和治理触角，以更好地适应乡村振兴背景下的社会治理实践。